Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 236/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 16 lutego 2022 r., w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy, odrzucił skargę oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji przyjął, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 poz. 1372) – dalej "u.s.g." jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uchwała organu nadzoru umarzająca to postępowanie nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego – zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g.
Pismem z 20 maja 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię będącą także skutkiem wadliwych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że umorzenie postępowania było zasadne i nie stanowiło aktu nadzoru, art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie pomimo, że przepis ten pozwala Sądowi zarządzić o stawiennictwo strony celem dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem strony skarżącej skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia jest faktyczne utrzymanie w mocy wadliwego stanowiska organu, co prowadzi do zagrożenia nieodprowadzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego od wynagrodzeń kardy w placówkach oświaty i dalej - nawet do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 106 § 2, 3 i 5 p.p.s.a., których zastosowanie – w jej ocenie – przyczyniłoby się do właściwego wyjaśnienia sprawy i wydania prawidłowego postanowienia.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie, ale zarazem o rozważenie przez Sąd możliwości zastosowania przepisu art. 15zzs4 ust 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wyjaśnić bowiem należy, że nie każde działanie organu administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, nawet jeżeli spełnia kryterium sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 184 ustawy zasadniczej wskazuje bowiem, że zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wynikać musi z ustawy. W tej sprawie prawnie znaczący pozostaje przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., przewidujący możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organu nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001/1–2, s. 95). Tylko zatem niektóre działania organów nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. Co więcej, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na akt nadzoru uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny lub uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. O naruszeniu interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego.
Natomiast stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.) ich właściwość rzeczowa obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalenia budżetu i jego zmian. Przepis art. 12 tej ustawy reguluje kolejność postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie uznania uchwały budżetowej za nieważną w całości lub części, wprowadzając dwuetapowość postępowania. Najpierw bowiem organ nadzoru wskazuje nieprawidłowości w objętej postępowaniem nadzorczym uchwale budżetowej oraz sposób i termin ich usunięcia.
Następnie, dopiero jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w całości lub części. Oba rozstrzygnięcia mają charakter aktów nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W literaturze prezentowany jest pogląd, który wypada podzielić, że podjęcie przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej uchwały stwierdzającej istotne naruszenie prawa i nakazujące jego usunięcie oraz ewentualne orzeczenie o nieważności badanej uchwały trzeba traktować jako instytucjonalną całość, środek nadzoru uruchamiany niejako w dwóch etapach (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 22 lutego 1997 r., OSP 1998/5/104).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że uchwała kolegium regionalnej izby obrachunkowej, wydana na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w sprawie procedury uchwalania budżetu jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wskazanie bowiem w uchwale organu nadzoru nieistotnego naruszenia prawa w sposobie uchwalania budżetu jest tylko wytknięciem uchybienia nie mającego żadnego znaczenia dla obowiązywania uchwały budżetowej. Nie jest to ingerencja władcza organu nadzoru mogąca rodzić skutki, o których mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Nie rodzi ona skutków na przyszłość i nie wpływa na ocenę prawidłowości przyszłych działań w tym zakresie.
Tym bardziej bez wpływu na procedurę uchwalania budżetu pozostaje zaskarżona uchwała umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ mając na uwadze art. 91 ust. 5 u.s.g., mógł umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2021 poz. 1372) – zwanej dalej "k.p.a." Jak już wskazano w orzecznictwie, z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną (wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06, LEX nr LEX nr 265705). Przeciwnie, gdyby wyczerpywało ono znamię decyzji, wówczas z mocy art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tego aktu stosowane byłyby co do zasady wprost, nie zaś odpowiednio, chyba że ustawodawca postanowiłby inaczej.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 23 stwierdził, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.