Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 479/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Spółki A (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "Gospodarstwo") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej też: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że 17 maja 2012 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wpłynął wniosek K. P. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (dalej: PRŚ) na rok 2012. W złożonym wniosku wnioskodawca zadeklarował do PRŚ: Pakiet - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania), do powierzchni 8,93 ha, Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni 42,47 ha, Pakiet - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 11,75 ha, Pakiet - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000, Wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 29,02 ha, Wariant 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 1,70 ha.
W dniu 29 czerwca 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze oraz do Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu złożony został przez Spółkę A wniosek na 2012 rok o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. Do ww. wniosku dołączona została umowa przekazania gruntów rolnych zawarta 29 maja 2012 r. wg. której K. P. przekazał całość gospodarstwa rolnego o pow. 52,21 ha wraz ze wszystkimi zobowiązaniami w użytkowanie Spółce A. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu przekazał wniosek Kierownikowi ARiMR w Zielonej Górze, jako organowi właściwemu.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze odmówił przyznania Spółce A płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż podstawą rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania płatności PRŚ był fakt stwierdzenia nie posiadania przez Gospodarstwo działek rolnych zgłoszonych do płatności w roku 2012, w związku ze stworzeniem sztucznego podziału swoich gruntów przez M. W. na osoby fizyczne oraz spółki jawne, a tym samym stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze wskazał, iż całokształt okoliczności faktycznych potwierdza zaistnienie swoistego "mechanizmu", mającego na celu obejście przez M. W. przepisów ograniczających uprawnienie do uzyskanych płatności. Wskazał, że M. W. podzielił gospodarstwo rolne pomiędzy następujące osoby składające wnioski o przyznanie płatności w ARiMR tj.: M. C., K. S., J. J., M. B., P. S., T. S., S. B., J. M., S. M., J. G., J. B., B. P., K. P., T. P. oraz Spółka B, Spółka C, Spółka A, Spółka D. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze stwierdził, iż grunty rolne zgłoszone przez gospodarstwo i przez ww. osoby zarządzane były przez M. W. i nie stanowią samodzielnych, odrębnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.
Prowadzeniem działalności na przedmiotowych gruntach zajmował się faktycznie M. W., a przekazanie swoich gruntów ww. osobom nastąpiło w celu sztucznego podzielenia gospodarstwa, w celu uzyskania większych kwot płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze stwierdził, iż ww. działanie wyczerpało przesłanki określone w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011r., str. 8), stanowiącego, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Dodatkowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze wskazał, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE. L. 2008.321.14).
Decyzją z [...] marca 2016 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że Gospodarstwo nie wypełnia przesłanek na podstawie których przyznawane są płatności PRŚ, albowiem nie było rolnikiem ani gospodarstwem, nie prowadziło działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach jak również nie było faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności gruntów rolnych. Organ podał, iż powyższych ustaleń dokonano na podstawie włączonej do akt sprawy, dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu prokuratorskim, sądowym oraz dokumentów będących w posiadaniu organów ARiMR. Dyrektor przytoczył następnie zeznania świadków opisujących mechanizm podziału gruntów oraz ich rolę w tym procederze.
Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha, i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające Rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie (WE) nr 73/2009) określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
WSA wskazał, że w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana, jako ustalenie tytułu prawnego z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.
Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do dokonania oceny, czy organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania płatności na 2012 r., bowiem nie była posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i nie prowadziła na nich działalności rolniczej.
Zdaniem WSA organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), przy czym Sąd podkreślił, że nie ma racji skarżąca odwołując się do przepisów k.p.a., które wobec szczególnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173) nie znajdują w sprawie zastosowania.
Według WSA, zgodnie z przepisami prawa w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje w ocenie Sądu, że takie działania w sprawie zostały podjęte. Organ wzywał wspólników spółki w celu ich przesłuchania, jednak pomimo wielokrotnie wyznaczanych terminów skarżąca strona nie stawiła się w celu złożenia wyjaśnień dotyczących posiadania gruntów, a po skierowaniu do profesjonalnego pełnomocnika skarżącej spółki wezwania do złożenia wyjaśnień na piśmie, co do użytkowania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności, takie wyjaśnienia nie zostały złożone.
WSA podkreślił, że zasadą jest, że to podmiot domagający się pomocy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. faktury potwierdzające wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, potwierdzenie zbywania plonów, sprawozdania finansowe itd.).Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady nie jest zobowiązany ani do poszukiwania dowodów, ani do informowania rolnika z urzędu o istotnych okolicznościach prawnych i faktycznych, o ile rolnik nie zwraca się o pouczenia i informacje. Wydanie decyzji następuje w oparciu o dane przedstawione we wniosku o przyznanie płatności. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Zdaniem WSA niewątpliwie więc, istotą płatności jest pomoc temu rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne.
Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Powoływanie się zatem przez skarżącą na tytuł prawny do zgłoszonych do płatności gruntów nie jest wystarczające, co również podkreślał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ.
W ocenie Sądu I instancji tok postępowania organu nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej.
Według WSA zagadnienie zastosowania regulacji przewidzianej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011), zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, na stwierdzonym etapie postępowania dowodowego było przedwczesne.
W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy skarżąca nie wykazała, że jest posiadaczem deklarowanych do dopłat gruntów rolnych. Wobec regulacji wynikającej z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) zgodnie z którym, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wykazanie powyższej okoliczności obciążało skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, że rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:
- a) art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań przedstawicieli strony skarżącej S. M. i M. W. w sytuacji gdy wymienieni w sposób wyczerpujący usprawiedliwili swoje niestawiennictwo i wnieśli o wyznaczenie innego terminu przesłuchania.
- 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie w sprawach z 8 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 531/13, sygn. akt II SA/Go 532/13, sygn. akt II SA/Go 533/13 na okoliczność wykazania, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności za rok 2013 nie pozostaje w żadnym związku przyczynowym i zarazem materialnym z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia, który obejmuje okres sprzed 2010 r., a nadto na okoliczność, że akt oskarżenia nie jest skierowany przeciw stronie przedmiotowego postępowania tj. przeciwko Spółce A;
- - protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze z 15 marca 2016 r. w sprawie [...] oraz protokołu z 7 grudnia 2015 r. w sprawie [...] na okoliczność wykazania, że S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, że była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, że współoskarżeni B., M., B., B. i inn. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie [...] w sytuacji, gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji.
- 3. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawach z 8 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 531/13, sygn. akt II SA/Go 532/13, sygn. akt II SA/Go 533/13;
- 4. naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia (WE) nr 73/2009 polegający na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełniła wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, że nie spełniła wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objęła w posiadanie będąc w dobrej wierze, bowiem przekazujący zapewnił, że jest uprawniony do przeniesienia posiadania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych oraz przedstawił stosownie do art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.
Wyrok Sądu I instancji poddany został zatem kontroli wyłącznie w obszarze wyznaczonym poszczególnymi zarzutami przedstawionymi w petitum skargi kasacyjnej, a w jej wyniku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok ten odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony, niezasadne oddalenie przez ten Sąd wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej) oraz pominięcie przez organ I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanych wyrokach WSA.
Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności PRŚ na rok 2012. Postępowanie to zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy udzielić stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).
W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności PRŚ byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentów postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt [...] oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego) organ ustalił, że K. P. nie był de facto posiadaczem przedmiotowych gruntów i nie prowadził na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań świadków złożonych w toku postępowania administracyjnego jak i przed organami ścigania wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Potwierdzają to zaznania świadków (M. C., K. S. i innych osób), którzy opisując stworzony mechanizm pozyskiwania płatności wyjaśniali, w jaki sposób weszli oni w "posiadanie" gruntów rolnych i w jaki sposób i przez kogo były one zarządzane.
Świadkowie zeznali również, w jaki sposób ubiegali się oni o przyznanie im płatności w ramach poszczególnych programów oraz na jakich zasadach były one przekazywane M. W. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.
Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).
W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania.
Dodatkowo, należy też zauważyć, że w niektórych przypadkach zachowanie strony może być postrzegane jako nadużycie prawa procesowego, z czego strona postępowania powinna zdawać sobie sprawę. Ocena działań stron pod tym względem w postępowaniu administracyjnym należy do organu, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – do sądu. Z uprawnienia w postaci prawa do wnioskowania przeprowadzenia określonego dowodu strona nie może bowiem czynić użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003; postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę.
Każde prawo podmiotowe, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji, zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stanowisko to jest także akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W wyroku z 1 lipca 1997 r. o sygn. 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw". (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1299/18).
Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.
Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107).
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.
W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu I instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze w sprawach o sygn. akt II K 232/15 i sygn. akt II K 167/13 oraz wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 531/13, sygn. akt II SA/Go 532/13 i sygn. akt II SA/Go 533/13) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, w odniesieniu do wnioskowanych dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną. Natomiast, jeśli chodzi o wyroki WSA, to rozstrzygają on zagadnienie wpadkowe (zawieszenie postępowania administracyjnego), a więc nie odnoszą się do meritum sprawy.
Wobec powyższego na uznanie nie zasługuje również zarzut ujęty w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Wypada jednak podkreślić, że ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych.
W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.
W stanie sprawy ocena prawna, którą ma na myśli autor skargi kasacyjnej została zawarta w wyrokach wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego (sygn. akt II SA/Go 531/13 - płatności bezpośrednie na rok 2011; sygn. akt II SA/Go 532/13 – płatności ONW na rok 2011; sygn. akt II SA/Go 533/13 - płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011), a więc które nie odnosiły się bezpośrednio do kwestii merytorycznych związanych z przyznaniem płatności PRŚ na rok 2012.
Stąd nieuprawnione jest kwestionowanie przez wnoszącą skargę kasacyjną tego, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia wprost oceny i wskazówek zawartych w tych wyrokach, a tym samym nie można zgodzić się z poglądem strony, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy naruszył art. 153 p.p.s.a.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.
Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony.
Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą.
Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności PRŚ musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.
Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).