Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 września 2016 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 524/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA") oddalił skargę J.K. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 17 maja do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowej Soli z/s w Kożuchowie (dalej: "Kierownik BP ARiMR") wpłynął wniosek J.J. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2011 r. Następnie, 1 czerwca 2011 r. do Kierownika BP ARiMR wpłynął wniosek transferowy J.K. w zakresie płatności na 2011 r. wraz z umową przekazania na rzecz wnioskodawcy, przez J.J., gospodarstwa rolnego z 31 maja 2011 r.
Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] r. nr [...], odmówił przyznania J.K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu Kierownik BP ARiMR wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że J.J., na dzień 31 maja 2011 r. nie był posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czego wymaga art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm., dalej: "u.p.b.").
W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] r.
W uzasadnieniu wyroku z 14 września 2016 r. WSA, odnosząc się do zarzutu wydania decyzji pierwszej instancji przez niewłaściwy organ, stwierdził, że w przypadku złożenia tzw. wniosku transferowego przez rolnika przejmującego gospodarstwo rolne, wniosek ten należało złożyć do kierownika biura powiatowego ARiMR, do którego został uprzednio złożony wniosek o przyznanie płatności przez rolnika przekazującego gospodarstwo. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności, przejmujący wstępuje na miejsce rolnika przekazującego gospodarstwo. Skoro więc przekazujący gospodarstwo – J.J. mieszkał na obszarze właściwości BP ARiMR w Nowej Soli z/s w Kożuchowie, organem właściwym do rozpoznania sprawy skarżącego był właśnie ten organ.
Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego przyjęcia, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego bądź stworzył sztuczne warunki, w sytuacji gdy brak było ku temu dowodów, WSA podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie tej ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami.
WSA podkreślił, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego (art. 21 ust. 5 u.p.b.). W konsekwencji powyższego wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu. Odnosząc powyższe do zebranego materiału dowodowego, WSA wskazał, że J.J. nie był w dniu 31 maja 2011 r. faktycznym posiadaczem gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, gdyż grunty te były w posiadaniu Marka Wojtczaka. W związku z tym nie sposób było takie posiadanie przypisać skarżącemu - wstępującemu w miejsce przekazującego, co z kolei oznaczało, że skarżący nie spełniał warunków do przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie norm prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrole zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:
- a) art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 21.§ 1 ust 3 k.p.a. w zw z art. 5 ust. 1 u.p.b. i nie uwzględnienie okoliczności, że Kierownik BP ARiMR jest właściwy w sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika, co powoduje, iż decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy.
- b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:
- - protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze z dnia 15.03.2016 r. w sprawie II K 232/15 oraz protokołu z dnia 07.12.2015r. w sprawie II K 167/13 na okoliczność wykazania, iż S.M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, iż była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, iż współoskarżeni Bu, M, Bo, Ba i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają, tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie II K 167/13,
- - postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w Nowej Soli z dnia 14.02.2014r., na okoliczność, iż działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie norm prawa materialnego: art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009 r., Nr 30 poz. 16 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie 73/2009") polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, iż nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objął w posiadanie będąc w dobrej wierze, albowiem przekazujący zapewnił go, że jest uprawniony do przeniesienia posiadania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obydwu podstawach kasacyjnych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W pierwszej kolejności zostanie rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przez organ właściwości miejscowej, niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 1. lit. b) petitum skargi kasacyjnej) oraz zaakceptowanie przez ten Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań świadków i strony a także dokumentów przedłożonych przez stronę.
Podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o u.p.b., właściwość miejscową kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika. Jednakże w przypadku złożenia tzw. wniosku transferowego przez rolnika przejmującego gospodarstwo rolne, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wniosek ten składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności przez rolnika przekazującego gospodarstwo.
Ponieważ przekazujący gospodarstwo Pan J.J. mieszkał na obszarze właściwości BP ARiMR w Nowej Soli z/s w Kożuchowie, organem właściwym do rozpoznania sprawy skarżącego był właśnie ten organ. To zaś oznacza, że postawiony zarzut jest nieuzasadniony.
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie czy wnoszący skargę kasacyjną posiadał deklarowane do płatności grunty rolne i czy samodzielnie prowadził na tych gruntach działalność rolniczą. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu obowiązującym w 2011 r.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Niezależnie od tego, że podstawa pkt 2 nie spełnia wymogów wynikających z art. 174 p.p.s.a. bowiem nie wskazuje kwalifikacji naruszenia przepisów tj. niezastosowanie lub błędnej wykładni prawa materialnego a uzasadnienie nie uzupełnia tych braków i stanowi polemikę z stanem faktycznym należy stwierdzić, że na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego - dokumentów postępowania przygotowawczego i sądowego a także aktu oskarżenia skierowanego wobec Marka Wojtczaka - oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że J.K. nie był de facto posiadaczem przedmiotowych gruntów i nie prowadził na nich samodzielnie działalności rolniczej. Działki rolne zadeklarowane początkowo przez pana J.J., a następnie na podstawie złożonego wniosku transferowego przeniesione na skarżącego kasacyjnie były w rzeczywistości w posiadaniu Pana Marka Wojtczaka, który dokonał sztucznego podziału swoich gruntów rolnych – rozdysponowując je na kilka osób, które fikcyjnie użytkowały grunty w celu zmaksymalizowania uzyskiwanych dotacji obszarowych dystrybuowanych przez ARiMR. Tym samym słusznie organ uznał, że nie został spełniony warunek z art. 21 ust.2 pkt 2 i ust.3 ustawy tj. przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust.1 lit.a) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W świetle powyższego, również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w punkcie 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.
Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony.
Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M.W.. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową Marka Wojtczaka) pozorowały działalność rolniczą.
Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M.W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności rolnośrodowiskowej musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107).
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.
W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów opisanych w punkcie 1 b) petitum niniejszej skargi kasacyjnej za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd prawidłowo uczynił odmawiając przeprowadzenia wskazanych przez stronę dowodów. W odniesieniu do wnioskowanych dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym wypada przy tym zauważyć że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).