Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt IIU SA/Go 525/16 oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. S. z siedzibą w K. (dalej jako BP ARMiR) wpłynął wniosek Józefa Jurczyka o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW) na rok 2011, w którym zadeklarowano do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 25,19 ha. W dniu [...] maja 2011 r. J. J. złożył do organu zmianę do wniosku polegającą na wycofaniu z płatności ONW działek rolnych o powierzchni 4,23 ha oraz na dodaniu do płatności działek o powierzchni 31,73 ha.
Następnie w dniu [...] maja 2011 r. wpłynęła kolejna zmiana wniosku polegająca na wycofaniu z płatności działki "L" o powierzchni 4,49 ha. W dniu [...] czerwca 2011 r. wpłynął wniosek transferowy J. K. o przyznanie płatności ONW na 2011 r. wraz z umową przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 31 maja 2011 r., kopią wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych J. K. oraz oświadczeniem przejmującego posiadanie działek rolnych.
Wskazując na wynik kontroli administracyjnej uwzględniającej dokumentację przekazaną organowi przez Prokuratora Okręgowego w Z.G. (w tym akt oskarżenia m.in. przeciwko J. J., przekazany w załączeniu do pisma Sądu Okręgowego w Z. G. z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II K 210/12), Kierownik BP ARiMR w N. S. z siedzibą w K. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił przyznania J. K. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy uznał postępowanie organu I instancji za prawidłowo przeprowadzone oraz przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Organ stwierdził, iż J. K. nie wypełnił przesłanek, na podstawie których przyznawane są płatności ONW albowiem poprzez stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania dotacji do gruntów rolnych, działania wnioskodawcy skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w przedmiotowym przypadku. Dyrektor wskazał, iż grunty rolne zgłoszone do płatności na rok 2011 przez J. K. wchodziły w rzeczywistości w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane, a co za tym idzie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość w celu maksymalizacji uzyskiwanych dotacji obszarowych. Przedmiotowy podział miał na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez M. W. nienależnych uprawnień do płatności ONW (oraz innych rodzajów pomocy finansowej realizowanych przez ARiMR).
Organ zauważył, że z zeznań J. J. złożonych w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że nie był on posiadaczem gruntów deklarowanych do dopłat ONW na 2011 r. Wobec powyższego, mając na uwadze treść § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 2 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej rozporządzeniem ONW) w ocenie organu nie można mówić o objęciu w posiadanie gruntów przez J. K. pierwotnie zadeklarowanych przez Józefa Jurczyka.
Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył J.K., który wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę oddalił.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że nastąpiło przeniesienie posiadania zadeklarowanych do płatności ONW działek gruntu. Przeniesienie posiadania nie miało wpływu na zmianę właściwości miejscowej organu, bowiem w sprawie znalazły zastosowanie przepisy § 6 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia ONW, zgodnie z którymi organ, do którego złożono wniosek o przyznanie płatności jest nadal właściwy w sprawie, ponieważ przejmujący posiadanie wstępuje w miejsce przekazującego posiadanie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności ONW jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha, na dzień 31 maja roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające Rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz.Urz.
WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie (WE) nr 73/2009) określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Sąd wskazał, że w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą i to w dacie złożenia wniosku. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności ONW, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.
Zdaniem Sądu, istota sporu sprowadza się do dokonania oceny, czy organy prawidłowo przyjęły, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania płatności ONW na rok 2011.
W ocenie Sądu, organy orzekające nie naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), przy czym Sąd podkreślił, że nie ma racji skarżący odwołując się do przepisów k.p.a., które wobec szczególnej regulacji nie znajdują w sprawie zastosowania.
Zgodnie z przepisami prawa, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów.
W analizowanej sprawie włączono jako materiał dowodowy protokoły przesłuchań świadków oraz wyjaśnień podejrzanych, przeprowadzone w postępowaniu karnym. Zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Sądu, daje podstawę do przyjęcia, że grunty rolne których faktycznym posiadaczem był M. W. były zgłaszane do dopłat przez osoby, które w świetle obowiązujących przepisów, nie spełniały warunków formalnych do przyznania płatności, bowiem nie były ich posiadaczami. Okoliczności sprawy wskazują, że skarżący nie był posiadaczem gruntów, które zostały zadeklarowane do dopłat ONW na 2011 r. przez J. J., a następnie na podstawie wniosku transferowego, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW, zostały przejęte przez skarżącego. Z zeznań złożonych przez J. J. wynika jednoznacznie, że składając wniosek o płatność ONW na 2011 r. nie był on posiadaczem deklarowanych gruntów, nie uprawiał ich, a wniosek złożył na polecenie M. W. Świadek zeznał, że faktycznym posiadaczem deklarowanych przez niego gruntów był M. W..
Nie mają wpływu na ustalenia stanu faktycznego dokumenty przedłożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, gdyż dotyczą one okoliczności, które miały miejsce po dniu [...] maja 2011 r.
Sąd oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że organy prowadząc postępowanie dowodowe nie naruszyły obowiązującej procedury administracyjnej. Brak jest przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego.
Nie budzą zastrzeżeń Sądu ustalenia organów, dokonane na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania karnego, odnośnie sztucznego tworzenia w okresie od 2004 do 2011 r. przez M. W. oraz osoby i podmioty z nim powiązane warunków do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia. W ocenie Sądu, w badanej sprawie zasadnicze znaczenie miała okoliczność posiadania deklarowanych gruntów, jako pierwszy warunek przyznania płatności ONW. W tej sytuacji, zbędna okazała się analiza stanu faktycznego pod kątem regulacji przewidzianej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:
- a) art. 19 w zw. z art. 21 § 1 ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) i nieuwzględnienie okoliczności, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest właściwy w sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika, co powoduje, że decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy.
- b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Z. G. z [...] marca 2016 r. w sprawie II K 232/15 oraz protokołu z [...] grudnia 2015 r. w sprawie II K 167/13 na okoliczność wykazania, że S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, że była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, że współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie II K 167/13;
postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w N. S. z [...] lutego 2014 r., na okoliczność, że działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji;
prawa materialnego tj. art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, że nie spełniła wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objęł w posiadanie będąc w dobrej wierze, albowiem przekazujący zapewnił skarżacego, że jest uprawniony do przeniesienia posiadania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych oraz przedstawił stosownie do art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.
W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przez organ właściwości miejscowej, niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej) oraz zaakceptowanie przez ten Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony.
Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności ONW na rok 2011 na podstawie wniosku transferowego z tytułu przejęcia gruntów rolnych.
Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W orzecznictwie jest wyrażany pogląd, że przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej, mimo że art. 21 k.p.a. nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy szczególne, a dopiero w razie ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) – przepisy k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OW 219/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z przepisami rozporządzenia ONW wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 5 ust. 2).
Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych oraz wszystkich części działek rolnych, położonych na obszarach ONW i zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW, na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi:
- 1) w przypadku gdy przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW;
- 2) na jego wniosek złożony do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (§ 6 ust. 1).
Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, do kierownika biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez przekazującego posiadanie. (§ 6 ust. 4)
W przypadku przeniesienia posiadania, o którym mowa w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przejmujący posiadanie wstępuje na miejsce przekazującego posiadanie (§ 6 ust. 5).
Zatem w myśl tych przepisów przejmujący posiadanie gruntów rolnych, zgłoszonych wcześniej do płatności ONW przez przekazującego te grunty, powinien złożyć wniosek do organu, do którego złożył wniosek przekazujący te grunty, z czego należy wywodzić, że w takiej sytuacji właściwość miejscowa organu nie ulega zmianie, a jedynie w miejsce dotychczasowej strony (przekazującego) wstępuje nowy podmiot (przejmujący).
W okolicznościach sprawy wnioskodawca (przekazujący) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 do BP ARiMR w N. S., a więc ten organ był również właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku złożonego przez przyjmującego posiadanie gruntów, co czyni zarzut naruszenia przez organ właściwości miejscowej niezasadnym. W tym przypadku przeniesienie posiadania gruntów rolnych na inny podmiot nie powoduje zmiany właściwości miejscowej organu. Jak wcześniej zostało wyjaśnione wobec odrębnej regulacji właściwości miejscowej organów w zakresie płatności ONW w sprawie nie mogły mieć zastosowania wskazane wcześniej przepisy k.p.a. oraz powołane przez stronę przepisy ustawy regulującej płatności bezpośrednie (zarówno w wersji przed jak i po zmianie).
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107).
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.
W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Z. G. w sprawach o sygn. akt II K 232/15 i II K 167/13 i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z [...] lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.
Za bezzasadny należało także uznać zarzut ujęty w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że pominięcie zeznań strony (na jego wniosek złożony w postępowaniu odwoławczym) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).
W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie czy J. J. (przekazujący) posiadał deklarowane do płatności ONW na rok 2011 grunty rolne, a co za tym idzie, czy mógł skutecznie przenieść posiadanie tych gruntów na inny podmiot.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (wyników kontroli na miejscu oraz aktu oskarżenia przeciwko J. J. (sygn. akt II K 210/12), jak też materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego) organ ustalił, że J. J. nie był de facto posiadaczem przedmiotowych gruntów i nie prowadził na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań złożonych w toku postępowania administracyjnego jak i przed organami ścigania wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Potwierdzają to zaznania świadków (J. J., M. C., K. S. i innych osób), którzy opisując stworzony mechanizm pozyskiwania płatności wyjaśniali, w jaki sposób weszli w "posiadanie" gruntów rolnych i w jaki sposób i przez kogo były one zarządzane.
Świadkowie zeznali również, w jaki sposób ubiegali się o przyznanie im płatności w ramach poszczególnych programów oraz na jakich zasadach były one przekazywane M. W. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.
Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że objął w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazujący posiadanie gruntu rolnego zapewnił o tym, że jest do tego uprawniony. Na poparcie wskazał szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącego skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony.
Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawca nie był w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mógł prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą.
Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania się o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnoszący skargę kasacyjną nie prowadził samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności ONW musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.
Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804).