Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) wyrokiem z 14 lipca 2016 r., II SA/Lu 325/16, oddalił skargę [...] (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: SKO) z 17 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON).

W motywach wyroku, WSA podał, że skarżący 1 marca 2013 r. zwrócił się o dofinansowanie zakupu pralki automatycznej i zmywarki ze środków PFRON.

Starosta Zamojski pismem z 10 czerwca 2013 r. odmówił dofinansowania. Swoje stanowisko Starosta podtrzymał w piśmie z 2 lipca 2013 r.

WSA wyrokiem z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie uznając je za akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie WSA stwierdził, że Starosta nie odniósł się w treści swojego aktu do istoty merytorycznego problemu, z którym borykał się skarżący i nie odwołał się do obowiązujących przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej osobom niepełnosprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2015 r., II GSK 482/14 oddalił skargę kasacyjną Starosty od tego wyroku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta aktem z 10 listopada 2015 r. odmówił skarżącemu wnioskowanego dofinansowania.

Od ww. aktu skarżący 30 listopada 2015 r. wniósł odwołanie do SKO. Jednocześnie skarżący wniósł wniosek o usunięcie naruszenia prawa i ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej tym aktem.

Postanowieniem z 17 grudnia 2015 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. SKO wskazało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę zobligowane jest uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez WSA w wyroku z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13. Sąd przyjął w nim, że rozstrzygnięcie Starosty z 10 czerwca 2013 r. stanowi inny akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co podzielił NSA w wyroku z 17 kwietnia 2014 r., II GSK 482/14). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący, obok odwołania, wniósł do Starosty 30 listopada 2015 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając to uwadze SKO – na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) – uznało odwołanie za niedopuszczalne.

W skardze do WSA zażądał uchylenia postanowienia SKO, stwierdzenia że doszło do przewlekłości postępowania w wyniku nierozpatrzenia jego odwołania z 30 listopada 2015 r., przyznania skarżącemu od SKO [...] zł.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W motywach wyroku WSA przyznał rację SKO, że w świetle ocen prawnych zawartych w uzasadnieniach wyroków WSA z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13 oraz NSA z 17 kwietnia 2014 r., II GSK 482/14 nie mogło przyjąć, że rozstrzygnięcie Starosty z 10 listopada 2015 r. stanowi decyzję, a tym samym, iż przysługującym od niego środkiem zaskarżenia jest odwołanie. Wynika to z art. 153 p.p.s.a., którego dyspozycja wyznacza bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie, które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca.

W rezultacie WSA stwierdził, że objęty odwołaniem skarżącego z 30 listopada 2015 r. akt administracyjny nie jest decyzją. Nie występuje zatem przedmiot, który mógłby być przedmiotem zaskarżenia odwołaniem. Zatem SKO prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Skarżący powyższy wyrok zaskarżył w całości.

Zaskarżonemu wyroki zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;
2. 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;
3. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku polegające na:
4. - pominięciu tego, że pismo Starosty z 10 listopada 2015 r., jest tzw. "nieaktem", tj. rozstrzygnięciem, które nie załatwia sprawy z wniosku skarżącego z 1 marca 2013 r. w wymaganej przepisami art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123 poz. 776 ze zm.; dalej: ustawa) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. formie decyzji administracyjnej, z naruszeniem zasady praworządności z art. 6 k.p.a. w zw. z tym odwołanie skarżącego było niedopuszczalne z uwagi na jego przedwczesność;
5. - przyjęciu, że odwołanie skarżącego było niedopuszczalne z uwagi na to, że pismo Starosty z 10 listopada 2015 r., jest innym aktem, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
6. - przyjęciu, że w przypadku aktu wydawanego w trybie § 12 ust. 3a w zw. z § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96 poz. 861 ze zm.; dalej: rozporządzenie) odwołanie jest niedopuszczalne z takiej przyczyny, że akt taki nie stanowi decyzji administracyjnej;
7. 4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;
8. 5. § 12 ust. 3a w zw. z § 12 ust. 3b rozporządzenia w zw. z art. 66 ustawy w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie § 12 ust. 3a w zw. z § 12 ust. 3b rozporządzenia może być traktowane jedynie jako inny akt administracyjny, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie mamy w tym przypadku do czynienia z decyzją w rozumieniu k.p.a., podczas gdy rozpatrzenie wniosku w trybie § 12 ust. 3a w zw. z § 12 ust. 3b rozporządzenia, objęte jest domniemaniem z art. 104 § 1 k.p.a. i następuje w formie decyzji administracyjnej;
9. 6. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO pomimo tego, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie zaskarżonym postanowieniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 190 i art. 153 p.p.s.a. oraz § 12 ust. 3a i § 12 ust. 3b rozporządzenia w zw. z art. 66 ustawy w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.;
10. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że SKO postanowieniem tym naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, tj.: art. 190, art. 153 p.p.s.a., § 12 ust. 3a w zw. z § 12 ust. 3b rozporządzenia w zw. z art. 66 ustawy w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.

Ewentualnie – na wypadek uznania przez NSA, że pismo Starosty z 10 listopada stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. – zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 8. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO pomimo tego, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie zaskarżonym postanowieniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1, ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 35a ust. 1 pkt 7) lit. d) ustawy w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 pkt 4 oraz § 6 pkt 2) rozporządzenia;
2. 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że SKO postanowieniem tym naruszyło przepisy prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 35a ust. 1 pkt 7) lit. d) ustawy, art. 17 pkt 1 k.p.a., § 2 pkt 4) i § 6 pkt 2) rozporządzenia;
3. 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że SKO postanowieniem tym naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, tj.: art. 134, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a.;
4. 11. art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 3, art. 35a ust. 1 pkt 7) lit. d) ustawy w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., § 2 pkt 4) i § 6 pkt 2) rozporządzenia poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku WSA i rozpoznanie skargi na postanowienie SKO, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, uchylenie postanowienia SKO, ewentualnie uchylenie pisma Starosty z 10 listopada 2015 r. i pozytywne rozpatrzenia wniosku z 1 marca 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według stawki podwyższonej, uwzględniającej 40-godzinny wkład pracy pełnomocnika.

SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać – co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest z urzędu – że w sprawie wniosku skarżącego z 1 marca 2013 r., już po złożeniu skargi kasacyjnej, zapadł wyrok WSA w Lublinie z 22 lutego 2017 r., I SA/Lu 992/16, którym została oddalona skarga [...] na akt Starosty Zamojskiego z 10 listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy dofinansowania. Jest to wyrok prawomocny. Oznacza to, że w obrocie prawnym istnieje ostateczne rozstrzygnięcie organu, potwierdzono prawomocnym orzeczeniem sądowym załatwiające w sposób merytoryczny wniosek skarżącego o dofinansowanie z 1 marca 2013 r.

Ponadto w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 1 marca 2013 r. toczyło się również postępowanie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Zamojskiego, które zakończyło się wyrokiem NSA z 1 lutego 2018 r., II GSK 4181/17 oddalającym skargę kasacyjną [...] od wyroku WSA w Lublinie z 22 lutego 2017 r., I SAB/Lu 27/16, którym oddalono jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podkreślić należy, że we wszystkich wymienionych wyrokach były rozważane zarzuty skarżącego dotyczące formy załatwienia jego wniosku z 1 marca 2013 r. Jednolicie w nich przyjęto, że w świetle oceny prawnej zawartej w wyrokach: WSA z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13 i NSA z 17 kwietnia 2014 r., II GSK 482/14, iż załatwienie wniosku skarżącego o dofinansowanie następuje w formie innego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie decyzji. Sądy wskazały, że taki pogląd – w świetle przepisów art. 153 i art. 190 p.p.s.a. – jest wiążący.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że choć zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób rozbudowany, to w istocie dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe i decydujące znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Kasator kwestionuje bowiem – podobnie jak w opisanych wyżej wyrokach – przyjęte przez SKO a następnie WSA, związanie poglądem prawnym wyrażonym w wyrokach WSA z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13 i NSA z 17 kwietnia 2014 r., II GSK 482/14. Kasator uważa, że takiego związania nie ma, ponieważ w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13 nie został postawiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani art. 104 § k.p.a. W konsekwencji NSA w wyroku z 17 kwietnia 2015 r., II GSK 482/14 nie dokonał wykładni prawa polegającej na przyjęciu, że w stosunku do pisma Starosty z 10 czerwca 2013 r., nie znajduje zastosowania domniemanie stosowania formy decyzji.

Zdaniem kasatora wykładni takiej nie zawiera także wyrok WSA z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13, ponieważ przedmiotem skargi nie było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od ww. pisma w trybie art. 134 p.p.s.a. Zatem w sprawie III SA/Lu 553/13 kognicja WSA – w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a. – nie obejmowała dokonania oceny prawnej, czy pismo stanowi decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. czy inny akt, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie i przyjmuje jako własne, poglądy zawarte w wyrokach NSA z 1 lutego 2018 r., II GSK 4181/17 i WSA z 22 lutego 2017 r., I SA/Lu 992/16.

Stwierdzić zatem należy, że w zaskarżonym wyroku WSA prawidłowo przyjął, iż w tej sprawie uwzględnienia wymagała zasada związania wykładnią prawa dokonaną przez sąd we wcześniej wydanych wyrokach w tej sprawie. Przepis art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze przewiduje, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Z kolei art. 153 p.p.s.a. przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w orzeczeniu kasatoryjnym (a takie było wydane w rozpoznawanej sprawie) może przeprowadzić krytykę kontrolowanego aktu w kontekście zarzutów skargi lub skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a także narzucić organowi lub sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (por. szerzej B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, wyd. 6, Lex 2016, pkt 5 komentarza do art. 190 p.p.s.a.). Tak się właśnie stało w rozpoznawanej sprawie. WSA wyrokiem z 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 553/13, uchylił zaskarżony akt Starosty z 10 czerwca 2013 r. odmawiający skarżącemu dofinansowania. Treść tego wyroku nie postawia żadnych wątpliwości co do tego, że WSA uznał kontrolowane rozstrzygnięcie za akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to z samej sentencji wyroku, jego podstawy prawnej (art. 146 p.p.s.a.) oraz z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. NSA wyrokiem z 17 kwietnia 2015 r., II GSK 482/14, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, a z treści jego uzasadnienia wynika, że kwestia formy rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie nie była objęta zarzutami skargi kasacyjnej, a zatem nie była przedmiotem badania i kontroli przez NSA. W tym zatem zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu wiązała ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w cytowanym orzeczeniu WSA (art. 153 p.p.s.a.).

W tym zatem zakresie WSA zawarł wiążącą w ponownym rozpoznawaniu sprawy ocenę prawną co do formy rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej, we wcześniejszym wyroku wydanym w tej sprawie, została zawarta wiążąca ocena prawa. Organ oraz WSA do tej oceny prawnej prawidłowo się zastosował. Podniesione zatem zarzuty naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a. nie są więc zasadne.

W konsekwencji – wobec wiążąco w tej sprawie przyjętego poglądu, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego winno było nastąpić w formie aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – za niezasadne uznać też należało zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie.

Uznanie powyższych zarzutów czyni bezpodstawnymi pozostałe zarzute skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia. W sytuacji bowiem prawidłowego przyjęcia, że rozstrzygnięcie Starosty z 10 listopada 2015 r. było aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jego zakwestionowanie przez skarżącego nie mogło nastąpić w drodze odwołania, lecz w trybie przewidzianym przez art. 52 § 3 p.p.s.a. W sytuacji zaś wniesienia odwołania od aktu, od którego odwołanie nie przysługuje, SKO prawidłowo zastosowało przepis art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność takiego odwołania, co prawidłowo zaakceptował WSA.

W powyższym kontekście należało także ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego kasator upatrywał w tym, że WSA dopuścił się niezgodnego z prawem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut ten nie mógł przynieść oczekiwanego przez kasatora skutku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, w dokonaniu przez sąd błędnej oceny prawnej.

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał ich oceny w zakresie koniecznym dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, w powodu przedstawionej powyżej argumentacji, za nieuzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mających charakter wynikowy.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.