Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1292/20

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 757/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę G. Sp. z o.o. w Z. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy oceny prawidłowości realizacji przez organ wskazań co do dalszego postępowania w związku z oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15, zgodnie z dyspozycją z art. 153 P.p.s.a.

1. 2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie narusza powyższych przepisów K.p.a.:
3. - uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i jednocześnie wydanie takiego samego rozstrzygnięcia jak uchylone, pomimo że w takim przypadku organ powinien był utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części;
4. - błędne określenie przedmiotu decyzji, tj. uchylenie przez organ ll instancji decyzji organu I instancji m.in. w zakresie "nałożenia kary finansowej", podczas gdy, przedmiotem decyzji organu I instancji było dokonanie obniżki należnej kwoty pomocy finansowej oraz poprzez nierozważenie powyższych zarzutów;
5. 2) błędne zastosowanie art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2018 r., poz. 938 - dalej w skrócie: "rozporządzenie MRiRW"), poprzez przyjęcie, że:
6. - niedopuszczenie przez organ dowodu w postaci posiadanych przez inną jednostkę organizacyjną organu informacji nt. m.in. ilości budynków przechowalniczych, w szczególności gazoszczelnych, co do których ARiMR otrzymała wniosek o przyznanie pomocy finansowej, wybudowanych w latach 2011-2013 w powiecie grójeckim i w pozostałych powiatach woj. mazowieckiego - wnioskowanego przez Skarżącą kasacyjnie na okoliczność szczególnego popytu w powiecie grójeckim w stosunku do woj. mazowieckiego w latach 2011-2013 na usługi budowy takich budynków, jak wybudowany na rzecz Spółki, a także na okoliczność konieczności zweryfikowania kosztorysu przy użyciu stawek cen rynkowych wyższych niż średnie ceny rynkowe, ale mieszczących się w granicy maksymalnych cen rynkowych wg katalogów cen, które są informacją statystyczną - średnią dla całych województw;
7. - uzasadnienie przez organ powyższej odmowy ocenami, iż: "nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy", nie mogłyby mieć wpływu na odmienną cenę zgromadzonych dowodów, a wniosek Spółki oznacza "przerzucenie ciężaru dowodu na Prezesa ARiMR";
8. - zweryfikowanie kosztorysu powykonawczego inwestycji Skarżącej kasacyjnie wyłącznie przy użyciu cen średnich rynkowych wg katalogów (baz) cen i bez przeprowadzenia dowodów, które zmierzały do wykazania zasadności zweryfikowania tego kosztorysu przy użyciu cen rynkowych wyższych niż średnie rynkowe, a mieszczących się w granicy maksymalnych cen rynkowych wg tych samych katalogów cen;
9. - nie narusza powyższych przepisów K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. oraz uzasadnienie powyższej oceny przez WSA konstatacją, iż:
10. - katalogi (bazy cen) użyte przez rzeczoznawcę siłą rzeczy musiały uwzględniać wszystkie elementy wpływające na wysokość ceny;
11. - wnioskowane dane mogłyby w sposób istotny wpłynąć na zmianę procedur ARiMR w zakresie tworzenia standardów weryfikacji poziomu cen rynkowych w zakresie pomocy finansowej dla grup producentów owoców i warzyw pomimo, że:
12. a) WSA w poprzednim wyroku wydanym w sprawie - czego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył w zaskarżonym wyroku - wskazał (opierając się na wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., o sygn. II GSK 1106/14 i utrwalonej linii orzeczniczej WSA), iż weryfikacja kosztorysu powykonawczego wyłącznie poprzez odniesienie się do katalogu (baz) cen narusza powyższe przepisy K.p.a., a katalogi cen mogą być jedynie jednym z dowodów weryfikującym kosztorys powykonawczy, ponieważ zasadnicze znaczenie dla ustalenia cen powinno mieć miejsce i czas usługi oraz aktualny popyt na roboty inwestycyjne, wobec czego organ powinien uwzględnić czy na danym obszarze powstania inwestycji realizowano inne podobne inwestycje budowlane i czy mógł nastąpić lokalny wzrost cen w danym powiecie;
13. b) szczególne warunki rynkowe w powiecie grójeckim (wyjątkowy w skali woj. mazowieckiego popyt na usługi budowlane budynków gospodarczych i magazynowych) w latach 2011-2013 zostały potwierdzone informacją publiczną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - złożoną przez Skarżącą kasacyjnie do akt postępowania administracyjnego przy piśmie z dnia 22 maja 2017 r.:
14. c) niedopuszczone przez organ dowody były wnioskowane - do czego nie odniósł się Sąd pierwszej instancji - na okoliczności uznane za istotne dla sprawy przez WSA w poprzednim wyroku w sprawie;
15. d) Sąd pierwszej instancji nie rozważył, iż WSA w poprzednio wydanym wyroku w sprawie zakazał organowi weryfikowania kosztorysu powykonawczego przedmiotowej inwestycji wyłącznie z użyciem katalogów cen i nakazał organowi uwzględnienie także innych dowodów na okoliczność lokalnego poziomu cen usługi wybudowania gazoszczelnego budynku chłodniczego w powiecie grójeckim w chwili realizacji przedmiotowej inwestycji;
16. e) uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obarczone istotnym błędem logicznym: Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów Spółki dotyczących ustaleń faktycznych i oceny opinii rzeczoznawcy z powodu niewskazania przez Spółkę dowodu potwierdzającego te zarzuty, a jednocześnie uznał za zgodną z prawem odmowę przeprowadzenia przez organ wnioskowanego przez Spółkę w tym celu dowodu, tj. dowodu, którego rzekomy brak uzasadnia - zdaniem WSA - niezasadność pozostałych, kluczowych zarzutów Skarżącej kasacyjnie, tymczasem zgodnie z logiką, skoro zdaniem WSA istotne było wykazanie przez Spółkę podstaw do weryfikacji kosztorysu z użyciem cen rynkowych wyższych niż średnie rynkowe, to konsekwentnie za istotne powinno było zostać uznane przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez Spółkę na tę okoliczność, a w konsekwencji niedopuszczenie takiego dowodu przez organ powinno było zostać uznane za niezgodne z powyższymi przepisami K.p.a.;
17. f) argument Sądu pierwszej instancji, iż katalogi (bazy) cen siłą rzeczy muszą uwzględniać wszystkie elementy wpływające na wysokość cen, stoi w sprzeczności z faktem, iż katalogi cen to bazy cen dla całego woj. mazowieckiego obliczonych na podstawie średnich cen wszelkich inwestycji budowlanych z całego województwa (a więc są to średnie ze średnich cen), bez wyszczególnienia cen w poszczególnych powiatach, bez jakiegokolwiek określenia relacji cenowych między poszczególnymi powiatami, czy różnic między czynnikami cenotwórczymi i procesami rynkowymi zachodzącymi między poszczególnymi powiatami woj. mazowieckiego;
18. g) argument WSA, iż "wnioskowane dane mogłyby w sposób istotny wpłynąć na zmianę procedur ARiMR w zakresie tworzenia standardów weryfikacji poziomu cen rynkowych w zakresie pomocy finansowej dla grup producentów owoców i warzyw" nie tylko nie tłumaczy, dlaczego nieprzeprowadzenie powyższego dowodu przez organ nie było niezgodne z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., ale wręcz potwierdza zarzut Spółki, iż odmowa przeprowadzenia powyższego dowodu narusza powyższe przepisy K.p.a.;
19. h) argumentacja organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczna i wyklucza się logicznie:
20. - wnioskowane przez Spółkę i niedopuszczone przez organ dane statystyczne w postaci konkretnych liczb dla takiego samego rodzaju inwestycji dofinansowanych przez organ w takim samym okresie czasu, na tym samym terenie nie mogą być zbędne i nieprzydatne z uwagi na ich ogólność, tj. oderwanie od indywidualnej specyfiki budynku, skoro zaskarżoną decyzję oparto w 100 % na danych statystycznych w postaci katalogów cen, obliczonych na podstawie średnich cen wszelkich inwestycji budowlanych z całego województwa, tj. na podstawie danych statystycznych o znacznie bardziej ogólnym charakterze niż dane wnioskowane przez Stronę - do czego WSA się nie odniósł;
21. - jeśli wnioskowane przez Spółkę i niedopuszczone przez organ dane statystyczne posiadane przez ARiMR są nieprzydatne, bo "każdy projekt jest indywidualny i jest realizowany w indywidualnych okolicznościach ekonomicznych i przyrodniczych", to tym bardziej nieprzydatne dla rozstrzygnięcia są zastosowane przez organ dane statystyczne w postaci katalogów cen - do czego WSA się nie odniósł;
22. i) wnioskowane informacje są szczególnie wiarygodne - dotyczą wyłącznie inwestycji, które mogły zrealizować grupy producenckie, tj. służących przechowywaniu owoców i przygotowywaniu do sprzedaży refinansowanych przez ARiMR, tj. uznanych przez ARiMR za zrealizowane w cenach rynkowych;
23. j) zgodnie z orzecznictwem - sprzeczne z zasadą swobodnej oceny dowodów, jest wnioskowanie przed przeprowadzeniem dowodu, czy miałby on, czy też nie miałby wpływu na ocenę pozostałych dowodów;
24. k) realizacją spoczywającego na stronie obowiązku współudziału w postępowaniu dowodowym jest już samo złożenie wniosku wskazującego precyzyjnie sposób pozyskania do akt informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i rażąco sprzecznym z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. jest wymaganie, aby Spółka wyręczała organ administracji publicznej w realizacji wniosku dowodowego, tj. w faktycznym pozyskaniu wnioskowanej informacji od innego organu administracji - a tym bardziej od innej komórki organizacyjnej organu prowadzącego postępowanie;
25. l) z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia MRiRW wprost wynika, iż dla sprawy istotne jest ustalenie rynkowości cen w kosztorysie powykonawczym, zatem wszystkie dowody powoływane na tę okoliczność są dowodami, które organ ma obowiązek dopuścić, a nieznanie za rynkowe cen wyższych niż średnie ceny rynkowe wg katalogów cen, a mieszczących się w granicach maksymalnych cen rynkowych wg tych samych katalogów cen, wymaga udowodnienia;
26. 3) błędne zastosowanie art. 153 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia MRiRW poprzez przyjęcie, iż:
27. - nie narusza powyższych przepisów K.p.a. ani art. 153 P.p.s.a. dokonana przez organ II instancji ocena opinii rzeczoznawcy jako wiarygodnej, niedopuszczenie przez organ Il instancji wniosku Spółki o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, niedopuszczenie przez organ II instancji ewentualnego wniosku o ustne przesłuchanie biegłego na rozprawie;
28. - Skarżąca kasacyjnie nie zgłasza zarzutów, w których wykazuje błędy opinii czy też pominięcie jakiejś spornej pozycji, pomimo, że:
29. a) w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2020 r. złożonym na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. Spółka zarzuciła, iż rzeczoznawca wbrew przepisom wydał swoją opinię wyłącznie na podstawie projektu budowlanego i nie przeprowadził oględzin i obmiaru zrealizowanej inwestycji – czego Sąd pierwszej instancji nie rozważył w zaskarżonym wyroku, ani nawet nie wspomniał w historycznej części uzasadnienia, opisującej przebieg sprawy i treść stanowisk Stron, pomimo że:
30. - ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej dokumentu sporządzonego dnia 22 lipca 2015 r. przez pracownika organu II instancji wynika, że Skarżąca kasacyjnie dokonała zmian w stosunku do pierwotnego zamierzenia budowlanego, m.in. zmieniono konstrukcję (zmiana z planowanej konstrukcji ramy żelbetowej na ramę stalową), dokonano zmiany wysokości obiektu, jak i jego powierzchni;
31. - § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia MRiRW stanowi, iż potwierdzeniem spełnienia przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej jest złożenie potwierdzonego przez inspektora nadzoru budowlanego aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy zakresem wykonanych robót - z czego wynika, iż weryfikacja kosztorysu powykonawczego musi odbywać się na podstawie obmiaru zrealizowanej faktycznie inwestycji, do czego niezbędne jest przeprowadzenie oględzin i obmiaru, a nie na podstawie projektu budowlanego;
32. b) rzeczoznawca zweryfikował kosztorys Spółki - czego WSA nie rozważył w zaskarżonym wyroku - wyłącznie przy użyciu katalogów (baz) cen i wyłącznie przy użyciu średniej ceny rynkowej obliczonej dla całego woj. mazowieckiego na podstawie średnich cen z całego województwa – w sytuacji gdy WSA w poprzednim wyroku wydanym w sprawie wskazał, że weryfikacja kosztorysu powykonawczego wyłącznie poprzez odniesienie się do katalogu (baz) cen nie jest zgodna z K.p.a., a katalogi cen mogą być jedynie jednym z dowodów weryfikującym kosztorys powykonawczy, ponieważ zasadnicze znaczenie dla ustalenia cen powinno mieć miejsce i czas usługi oraz aktualny popyt na roboty inwestycyjne, wobec czego organ powinien uwzględnić, czy na danym obszarze powstania inwestycji realizowano inne podobne inwestycje budowlane i czy mógł nastąpić lokalny wzrost cen w danym powiecie - czego rzeczoznawca nie zbadał;
33. c) rzeczoznawca nie może zastępować ani organu ani Sądu, nie może także zwalniać organu ze wskazań Sądu - opinia powinna była weryfikować kosztorys zarówno z użyciem cen średnich wg katalogów cen, jak i z użyciem stawek cen rynkowych wyższych niż średnie ceny rynkowe, ale mieszczących się w granicy maksymalnych cen rynkowych wg katalogów cen, pozostawiając - na zasadzie swobodnej oceny dowodów - wybór metodyki weryfikacji kosztorysu i wyniku organowi;
34. d) opinia uzupełniająca stoi - czego WSA nie rozważył w zaskarżonym wyroku - w sprzeczności z opinią główną: opinia główna kategorycznie odrzucała możliwość weryfikacji kosztorysu przy zastosowaniu cen wyższych niż średnie ceny rynkowe wg katalogów cen, natomiast opinia uzupełniająca stwierdza, że jest to możliwe, ale tego nie czyni, uzasadniając to instrukcją dla pracowników ARiMR, która nie ma jakiejkolwiek mocy prawnej;
35. e) rzeczoznawca przyznał w opinii uzupełniającej, że zachodzi możliwość weryfikacji kosztorysu przy użyciu cen większych niż średnie rynkowe, ale nie zbadał kosztorysu pod tym kątem, nie zbadał okoliczności podnoszonych przez Spółkę, m.in. większego popytu na usługi budowy budynków przemysłowych i magazynowych w powiecie grójeckim aniżeli w innych powiatach woj. mazowieckiego;
36. f) rzeczoznawca wykluczył szczególny wzrost cen w powiecie grójeckim w 2013 r., powołując się na stosunek cen z 2013 r. do cen z 2012 r., podczas gdy istotą podniesionego przez Spółkę argumentu jest zróżnicowanie terytorialne popytu na usługi budowlane, a co za tym idzie - cen na lokalnych rynkach, czego rzeczoznawca w ogóle nie rozważył, w konsekwencji weryfikując kosztorys Spółki przy użyciu średniej ze średnich cen w woj. mazowieckim, obliczonej dla wszystkich powiatów woj. mazowieckiego w katalogach cen - czego nie rozważył WSA w zaskarżonym wyroku;
37. g) argument rzeczoznawcy, jakoby informacja publiczna udzielona przez MWINB o zróżnicowaniu popytu na budynki przemysłowe i gospodarcze w woj. mazowieckim nie uzasadniała tezy o wyższym popycie i wyższych cenach w powiecie grójeckim z uwagi na fakt, iż inwestycja Spółki stanowi budynek innej klasy PKOB, jest sprzeczny z doświadczeniem życiowym - klasyfikacja PKOB ma charakter statystyczny, toteż zaklasyfikowanie tak znacznej ilości budynków przemysłowych i magazynowych do klasy innej niż wyceniany budynek magazynowy nie oznacza, że ich budowa w powiecie grójeckim nie miała wpływu na koszt budowy wycenianego budynku - czego nie rozważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku;
38. h) opinia uzupełniająca nie wyjaśniła żadnej z powyższych kwestii, zamiast tego popadła w sprzeczność z opinią główną;
39. i) w piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. złożonym na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. - czego WSA nie rozważył w zaskarżonym wyroku, ani nawet nie wspomniał w historycznej części uzasadnienia, opisującej przebieg sprawy i treści stanowisk stron - Skarżąca kasacyjnie podniosła szereg precyzyjnych i merytorycznych zarzutów w odniesieniu do opinii technicznej, dodatkowo popartych wnioskiem dowodowym z "Ekspertyzy ekonomicznej" z dnia 14 lutego 2020 r. sporządzonej przez m.in. Prezesa Stowarzyszenia Kosztorysantów Budowlanych w latach 2013-2019, autora m.in. "Kosztorysowanie obiektów i robót budowlanych" - w ramach Warszawskiego Centrum Postępu Techniczno-Organizacyjnego Budownictwa WACETOB sp. z o.o. - wydawcy m.in. "Powszechnych standardów kosztorysowania. Zasady i procedury wyceny obiektów i robót budowlanych", stanowiącej również dowód wnioskowany w niniejszej skardze kasacyjnej, wskazując, iż:
40. - w powyższej opinii rzeczoznawcy przy ustalaniu ceny jednostkowej konstrukcji stalowej m.in. wadliwie pominięto koszty jej zakupu, wskutek czego błędnie ustalono koszt ceny jednostkowej konstrukcji stalowej na kwotę 7.129,99 zł/t zamiast na kwotę 9.979,29 zł/t;
41. - opinia rzeczoznawcy m.in. wskazuje powierzchnię inwestycji, która pomija powierzchnię pomieszczenia gospodarczego;
42. - opinia rzeczoznawcy nie podaje (nie oblicza) wielkości powierzchni inwestycji na podstawie wymiarów budynku, a podana w powyższej opinii technicznej powierzchnia inwestycji dotyczy wewnętrznej powierzchni posadzki w hali i nie uwzględnia zewnętrznych ścian warstwowych, które są montowane na posadzce;
43. - opinia rzeczoznawcy w sposób wadliwy oblicza powierzchnię robót izolacyjnych (podając 1.050,79 m² zamiast 1.365,41 m²) co skutkuje zaniżeniem kosztu robót o ok. 15 700 zł;
44. 4) błędne zastosowanie art. 153 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez WSA, że okoliczności pozyskania przez Skarżącą kasacyjnie ofert na realizację inwestycji uzasadniają wniosek, iż Spółka nie przeprowadziła postępowania ofertowego, powołując się na przykład przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 13 stycznia 2017 r. regulującego konkurencyjność wyboru wykonawców, pomimo że:
45. a) WSA w poprzednim wyroku wydanym w sprawie, opierając się m.in. na wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2015 r., o sygn. akt II GSK 1106/14, potwierdził, że Spółka przeprowadziła postępowanie ofertowe;
46. b) sam organ w zaskarżonej decyzji potwierdził, że Spółka przeprowadziła postępowanie ofertowe i nie stwierdził, że nie zostało ono przeprowadzone, takie stanowisko organ zaprezentował dopiero w odpowiedzi na skargę, tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji, nie może modyfikować ustaleń wydanej już decyzji, uzasadnienie decyzji stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem;
47. c) w aktach brak jest dokumentów ofert pozytywnie ocenionych przez organ I instancji w postępowaniu o zaopiniowanie planu dochodzenia do uznania, pomimo że WSA w poprzednim wyroku wydanym w sprawie uznał pominięcie tych dokumentów za naruszenie powyższych przepisów K.p.a., a organ w ponownym postępowaniu ich nie dołączył - do czego WSA w zaskarżonym wyroku nie odniósł się w jakikolwiek sposób;
48. d) rozporządzenie, na które powołał się WSA, weszło w życie ponad 3 lata po zakończeniu inwestycji będącej przedmiotem postępowania, a w chwili jej realizacji nie obowiązywały żadne tego rodzaju, choćby analogiczne, przepisy; w skutek czego WSA dokonał w tym zakresie własnych ustaleń, przeciwnych do ustaleń poprzedniego wyroku WSA i organu II instancji w zaskarżonej decyzji, nie znając nawet treści i formy ofert pozytywnie ocenionych przez organ I instancji;
49. 5) błędne zastosowanie art. 153 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U z 2011 r., nr 145, poz. 868 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ocena przez organ mocy dowodowej dokumentów ofert pozyskanych przez Spółkę w toku postępowania ofertowego, a pozytywnie zaopiniowanych przez organ I instancji w postępowaniu o zatwierdzenie zmiany PDU - jest zgodna w powyższymi przepisami K.p.a., pomimo że:
50. a) WSA w poprzednim wyroku nakazał organowi ocenę ofert ocenionych pozytywnie przez organ I instancji w postępowaniu o zaopiniowanie planu dochodzenia do uznania;
51. b) organ nie dołączył do akt sprawy przedmiotowych ofert - co oznacza, że WSA również nie dysponując dokumentami tych ofert w aktach sprawy, ocenił za zgodne z K.p.a. ocenianie przez organ dokumentów, których takie organ w ogóle nie znał (ani ich treści, ani formy, ani daty);
52. c) WSA w ogóle pominął zarzut niedołączenia przez organ powyższych dokumentów ofert, rozważając jedynie zarzut ich błędnej oceny;
53. d) ocena organu sprowadzająca się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że "oferty nie są niekwestionowanym dowodem" oraz powtórzenia, iż organ ma prawo weryfikować kosztorysy powykonawcze (co jest bezsporne - sporny jest zakres środków dowodowych przy użyciu, których następuje weryfikacja) - nie stanowi jakiejkolwiek oceny, ponieważ oczywistym jest, że nie jest to dowód niekwestionowany (jak każdy inny dowód), co nie oznacza, że nie jest to dowód wiarygodny/miarodajny;
54. e) powyższe dokumenty ofert są dowodami szczególnie wiarygodnymi i istotnymi, ponieważ zostały pozytywnie opiniowane przez organ I instancji w szczegółowym postępowaniu, w którym organ I instancji miał ustawowy obowiązek zweryfikowania dokładności informacji podanych w planie, jego spójności handlowej i jakości technicznej, rzetelności szacunków i harmonogramu jego wdrożenia kwalifikowalności zaproponowanych inwestycji oraz zasadności wydatków z nimi związanych - zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu;
55. f) już w poprzednim wyroku wydanym w sprawie WSA wskazał, iż Spółka ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym;
56. g) zgodnie z orzecznictwem NSA i WSA w Warszawie, przeprowadzenie konkursu ofert jest tożsame z realizacją obowiązku przedstawienia dowodów uzasadniających stanowisko wnioskodawcy w kwestii kosztów kwalifikowanych;
57. 6) błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 117 ust. 3 zd. 1 i zd. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (543/2011/UE) - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 543/2011" poprzez przyjęcie, iż nie narusza powyższych przepisów K.p.a. ustalenie przez organ odpowiedzialności Spółki i za włączenie do wniosku niekwalifikowanej kwoty 203 042,29 zł, pomimo że:
58. a) uzasadnienie zaskarżonej decyzji - do czego nie odniósł się WSA w zaskarżonym wyroku - nie zawiera w kwestii tego ustalenia i odpowiadającego mu rozstrzygnięcia jakiegokolwiek, choćby jednozdaniowego uzasadnienia;
59. b) Sąd pierwszej instancji nie rozważył, że organ Il instancji nie rozważył, że Skarżąca kasacyjnie przeprowadziła postępowanie ofertowe przed zaopiniowaniem przez organ I instancji zmiany PDU, a ostateczna cena budowy mieściła się w jego wynikach, co w świetle orzecznictwa NSA oznacza, że Spółka wywiązała się z obowiązku udowodnienia wykazywanych kosztów kwalifikowanych;
60. c) Sąd pierwszej instancji nie rozważył, że organ Il instancji nie rozważył, że cena budowy mieściła się w wartości prac uznanej za kwalifikowaną przez organ I instancji w postępowaniu o zaopiniowanie zmiany PDU po pozytywnym zweryfikowaniu wyników postępowania ofertowego przeprowadzonego przez Spółkę, zgromadzonych w jego toku ofert i wynikających z nich rynkowości całej kwoty dochodzonej przez Spółkę;

które to okoliczności, każda z osobna i wszystkie łącznie, wykluczają odpowiedzialność Skarżącej kasacyjnie za włączenie tej kwoty do wniosku, wskutek czego WSA błędnie przyjął, że organ II instancji prawidłowo zastosował art. 117 ust. 3 zd. 1 i zd. 3 rozporządzenia nr 543/2011;

7) błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż nie narusza powyższego przepisu uzasadnienie przez organ odmowy wiarygodności pisemnemu oświadczeniu D. C. z dnia 18 sierpnia 2014 r. stwierdzeniem, że "po powiadomieniu o kontroli na miejscu i w trakcie jej realizacji, Grupa nie może składać żadnych nowych kosztorysów argumentując to faktem, że w trakcie kontroli samodzielnie dostrzegła nieprawidłowości wcześniej niż zostały one dostrzeżone przez inspektorów ARiMR", "obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają organowi na dowolność w tym zakresie", pomimo tego, że organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakie konkretnie przepisy prawa się powołuje a zgodnie z orzecznictwem, w tym z poprzednim wyrokiem WSA wydanym w sprawie, Spółka ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym.

Zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazano na:

1. 1) błędne zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia MRiRW w zw. z pkt 1 załącznika do tego rozporządzenia MRiRW - Wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez:
2. - przyjęcie, że nie narusza § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia MRiRW utożsamienie przez organ II instancji kosztu kwalifikowanego inwestycji budowlanej z kosztem budynku zaprojektowanego, a nie z kosztem budynku w formie, konstrukcji i rozmiarach ostatecznie zrealizowanych, pomimo że powyższy przepis prawa materialnego stanowi, iż potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej jest złożenie potwierdzonego przez inspektora nadzoru budowlanego aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy zakresem wykonanych robót;
3. - przyjęcie, że nie narusza powyższego przepisu zlecenie przez organ rzeczoznawcy weryfikującego kosztorys inwestycji Skarżącej kasacyjnie ustalenia, czy Strona prawidłowo oszacowała koszty inwestycji w przedłożonym kosztorysie, podczas gdy § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia MRiRW stanowi, iż potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej jest złożenie potwierdzonego przez inspektora nadzoru budowlanego aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, z czego wynika, że przedmiotem badań i opinii rzeczoznawcy powinna była być rynkowość cen zastosowanych w kosztorysie, a nie "prawidłowe oszacowanie kosztów inwestycji", która to teza dowodowa nie jest ani precyzyjna (nie określa kryteriów prawidłowości), ani zgodna z przepisem prawa materialnego wyznaczającym zakres faktów istotnych w sprawie;
4. 2) błędne zastosowanie art. 117 ust. 3 zd. 1 i zd. 3 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ prawidłowo zastosował art. 117 ust. 3 zd. 1 i zd. 3 rozporządzenia nr 543/2011, ustalając odpowiedzialność Spółki za włączenie do wniosku niekwalifikowanej kwoty 203 042,29 zł, pomimo że z następujących bezspornych okoliczności wynika brak winy Spółki za włączenie do wniosku kwoty niekwalifikowanej:
5. a) Skarżąca kasacyjnie przeprowadziła postępowanie ofertowe, którego wyniki zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ I instancji w postępowaniu o zatwierdzenie zmiany PDU, a ostateczna cena budowy mieściła się w jego wynikach, co w świetle wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., o sygn. akt Il GSK 1106/14 oznacza, że Spółka wywiązała się z obowiązku udowodnienia wykazywanych kosztów kwalifikowanych;
6. b) zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu organ pozytywnie zaopiniował wyniki przeprowadzonego przez Spółkę postępowania ofertowego po zweryfikowaniu dokładności informacji podanych w planie, jego spójności handlowej i jakości technicznej, rzetelności szacunków i harmonogramu jego wdrożenia, kwalifikowalności zaproponowanych inwestycji oraz zasadności wydatków z nimi związanych;
7. c) kwota ta zostaje oszacowana w postępowaniu w oparciu o uznaniowe szacunki kosztorysantów, których wyniki zależą od uznaniowego doboru wyjściowych liczb, wskutek czego cała wartość inwestycji organ I instancji najpierw zaopiniował pozytywnie w postępowaniu o zatwierdzenie zmiany PDU, następnie w postępowaniu o przyznanie pomocy oszacował kwotę niekwalifikowaną w wysokości 430 366,75 zł, organ ll instancji – kwotę 203 042,29 zł, zaś rzeczoznawca - kwotę 342 538,12 zł - co daje różnicę na poziomie ponad 100 %;
8. 3) błędne zastosowanie pkt 1 załącznika do rozporządzenia MRiRW w sprawie przyznawania pomocy - Wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 5 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 577 § 1 i § 4 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:
9. - 5-letnia gwarancja na konstrukcję budynku stanowi dodatkową usługę i nie jest ona związana z budową budynku, a z jego eksploatacją, podczas gdy:
10. a) gwarancja nie jest kosztem eksploatacji a kosztem wybudowania budynku w takiej jakości, który umożliwia zagwarantowanie przez wykonawcę, że w okresie gwarancji nie ujawnią się wady budynku, a jeśli mimo to się ujawnią - to zamawiający będzie mógł skorzystać z praw wskazanych w gwarancji;
11. b) stanowisko powyższe znajduje pełne oparcie w doktrynie prawa cywilnego oraz orzecznictwie sądów powszechnych, w których przyjmuje się, że - czego WSA w zaskarżonym wyroku nie rozważył - gwarancja stanowi "zapewnienie gwaranta co do istnienia określonych w oświadczeniu gwarancyjnym właściwości rzeczy sprzedanej, w którym gwarant zobowiązuje się do określonego świadczenia, gdy sprzedana kupującemu rzecz nie ma właściwości wskazanych w oświadczeniu gwarancyjnym", "z nadzieją gwaranta co do minimalnego skorzystania z nich uprawnień gwarancyjnych przez kupującego, właśnie dlatego, że rzecz jest dobra", co wyklucza przyjęcie, jakoby gwarancja stanowiła koszt eksploatacji – istota gwarancji polega na zwolnieniu nabywcy nie z kosztów eksploatacji, ale z kosztów usuwania wad jakościowych tkwiących w rzeczy, które - biorąc pod uwagę odpowiednią jakość wykonania i gwarancję, czyli zapewnienie dobrej jakości - w toku eksploatacji w ogóle nie powinny się pojawić;
12. c) o ścisłym związku gwarancji z jakością rzeczy sprzedanej (wybudowanej) - a nie z jej eksploatacją - świadczy też umiejscowienie przepisów Kodeksu cywilnego o gwarancji: w tytule dot. umowy sprzedaży, po innych przepisach dotyczących skutków braku jakości rzeczy sprzedanej; rękojmi i niezgodności towaru z umową;
13. d) sam organ II instancji w innych sprawach innych Grup zajmował stanowisko, iż koszt gwarancji przekraczającej podstawowy kodeksowy okres gwarancji wliczany w fakturze do kosztu zakupu stanowi koszt kwalifikowany;
14. - nie narusza powyższych przepisów prawa materialnego argumentacja organu II instancji, jakoby brak literalnego wymienienia gwarancji w powyższym Wykazie, określenie w art. 577 § 4 Kodeksu cywilnego podstawowego okresu gwarancji na 2 lata charakter dodatkowej usługi, wykluczały kwalifikowalność kosztu 5-letniej gwarancji, pomimo że:
15. a) § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW nakłada na Spółkę obowiązek wykorzystywania tej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem przez okres 5 i 10 lat;
16. b) pkt 1 powyższego Wykazu - załącznika do rozporządzenia MRiRW wprost wskazuje, jakie koszty budowy nie są kosztami kwalifikowanymi (rozbiórki i utylizacji) - ustawodawca nie zaliczył gwarancji do enumeratywnie wymienionych wyjątków;
17. c) rozumowanie organu II instancji jest wewnętrznie sprzeczne: brak wzmianki o gwarancji w powyższym Wykazie odnosi się także do 2-letniej gwarancji, którą organ II instancji od lat uznaje za koszt kwalifikowany, zatem brak tej wzmianki nie może być jakimkolwiek argumentem przeciwko uznaniu za koszt kwalifikowany 5-letniej gwarancji;
18. d) uwzględnienie kosztów gwarancji powoduje, że koszt inwestycji wciąż mieści się w wartości kosztorysu, weryfikowanego z użyciem cen rynkowych mieszczących się w granicy maksymalnych cen rynkowych wg katalogów cen;
19. e) jak wskazuje D. Okolski "Umowa o roboty budowlane", wyd. 9, Warszawa 2018, str. 85, "obecnie w praktyce często spotykane są gwarancje 5-letnie, a nawet 10-letnie udzielane przez Wykonawcę na dach, konstrukcję stalową lub ściany budynku".

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego pn. "Ekspertyza ekonomiczna dotycząca budynku przechowalni owoców w miejscowości Z. gm. B." z dnia 14 lutego 2020 r. oraz z treści e-maila z dnia 17 lutego 2020 r. otrzymanego przez pełnomocnika Spółki od organu.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Strony kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

1. 2.2. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska i argumenty zawarte w powyższych pismach procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącej kasacyjnie i oddalił go w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

1. 3. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.).

Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., przy czym co istotne, jej autor wskazał na uchybienie treści art. 153 P.p.s.a., który legł u podstaw zaskarżonego wyroku.

3.1. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższa regulacja miała istotne znaczenie na etapie ponownego rozpoznania sprawy, albowiem ograniczała przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli głównie do weryfikacji, jak organ wywiązał się z obowiązku realizacji wskazań co do dalszego postępowania, kierując się oceną prawną zawartą w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne, a w konsekwencji rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy było uzupełnienie postępowania administracyjnego we wskazanym przez ten Sąd zakresie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku wiązały organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji orzekający obecnie w niniejszej sprawie, na mocy wspomnianego art. 153 P.p.s.a. Owo związanie w przypadku sądów oznacza, że wyrokiem związany jest zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i obecnie Naczelny Sąd Administracyjny. Regulacja zawarta w art. 153 P.p.s.a. ma zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Stosownie także do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wspomniano w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia, ma funkcja regulacji zawartej art. 153 P.p.s.a. Przez ocenę prawną, o której stanowi ten przepis należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. wyznaczają jej akta. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Moc wiążąca orzeczenia niemal bezwarunkowo oznacza, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

W uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15, w sprawie ze skargi Spółki, WSA w Warszawie wskazał na konieczność powołania biegłego kosztorysanta z zakresu robót budowlanych dla zweryfikowania spornych pozycji kosztorysu powykonawczego inwestycji budowlanej pn. "Budowa budynku przechowalni owoców w msc. Z. zrealizowanej przez Grupę G. sp. z o.o.", co do której organy uznały część kosztów za niekwalifikowane i odmówiły przyznania pomocy w odniesieniu do kwoty 203 042,29 zł, obniżając przyznaną kwotę pomocy o taką samą sumę. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, realizując wskazania zawarte w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15, pozyskał opracowaną przez biegłego J. Kalinowskiego Opinię Techniczną, w zakresie obejmującym sporne pozycje kosztorysu Spółki ustalając, że doszło do nieprawidłowości oszacowania w powyższym zakresie kosztów inwestycji (poz. 25-31 konstrukcji stalowej hali oraz poz. 56 i 57 dot. izolacji podposadzkowej i utwardzenia posadzki).

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając zasadę wynikającą z art. 153 P.p.s.a., trafnie zweryfikował realizację zaleceń wynikających z wyroku z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15 i skupił się na kluczowej w sprawie opinii kosztorysowej i opinii uzupełniającej dotyczących nieprawidłowo oszacowanych kosztów robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym zakresie podziela wywody Sądu pierwszej instancji, który zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego wynikające ze wspomnianych opinii co do zastosowanych cen rynkowych, które mogą być zarówno cenami minimalnymi, jak i cenami maksymalnymi. Biegły w sposób przekonujący wyjaśnił, z jakich powodów przyjął średnią stawkę roboczogodziny. W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska, że cenami rynkowymi są też ceny średnie, ponieważ stanowią one wypadkową obowiązujących na rynku cen w określonym czasie, stanowią też w częstych wypadkach realnie istniejącą i stosowaną przez kontrahentów pozycję rynkową.

Biegły odniósł się do każdej spornej kwestii i w oparciu o wskazywane źródła wyjaśnił je wyczerpująco i logicznie, czego w skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć. Sąd pierwszej instancji był uprawniony przyjąć, że opinia z którą polemizuje Spółka, w sposób całkowicie uzasadniony została uznana za prawidłową przez Prezesa ARiMR i stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie wniosków wynikających z powyższej opinii oraz oceny tego dowodu dokonanej przez organy obu instancji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji.

3.2. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie w sprawie nie był kwestionowany sposób pozyskania ofert, ale uznano, że ich posiadanie nie jest to równoznaczne z konkursem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, że inwestycja była realizowana w powiecie grójeckim, w którym koszty budowy były wyższe z uwagi na zwiększony popyt na usługi budowlane, nie została w żaden sposób wykazana i stanowi jedynie próbę dostosowania kosztorysu do rozliczenia. Bez znaczenia jest odwoływanie się do kosztów budowy innych budynków o podobnym charakterze w okolicy, skoro spór dotyczy konkretnego budynku przechowalni owoców w miejscowości Z. zrealizowanej przez Spółkę w określonym czasie. W interesie Spółki było pełne i wiarygodne udokumentowanie wydatków na nabyte towary (np. stal) i usługi budowlane (np. roboczogodzinę), aby przy ocenie kosztorysu powykonawczego wykazać poniesienie konkretnych wydatków. Skarżąca kasacyjnie dokonując istotnych zmian w stosunku do pierwotnego zamierzenia budowlanego (zmiana z planowanej konstrukcji ramy żelbetowej na ramę stalową), jak i jego powierzchni, uczyniła to na własne ryzyko. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć trafnego stwierdzenia, że beneficjent nie może realizować inwestycji w sposób odbiegający od ustaleń w planie dochodzenia do uznania. Na aprobatę zasługuje stanowisko biegłego, który wyjaśnił brak podstaw do podwyższenia cen w związku z wydłużoną gwarancją udzieloną Spółce przez wykonawcę inwestycji. Wobec powyższego świadczenie z tytułu wydłużonej gwarancji nie może być uznane za koszt kwalifikowany, gdyż nie jest ono związane z budową, ale z eksploatacją budynku. W związku z tym opłaty za udzielenie ponadstandardowej gwarancji nie sposób uznać za bezpośredni koszt budowy, lecz stanowi ona opłatę dodatkową, co chybionym czyni zarzuty z powołaniem na regulację z art. 577 Kodeksu cywilnego.

3.3. Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii biegłego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Skarżąca kasacyjnie kwestionując zastosowanie w opiniach średniej ceny rynkowej mieszczącej się w przedziale od minimalnej do maksymalnej ceny rynkowej, nie przedstawiła i nie uargumentowała w sposób rzeczowy zastosowania innych wyższych cen. W konsekwencji dokonana przez biegłego ocena kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez Spółkę trafnie wskazuje na zawyżenie kosztów budowy budynku bloku komór chłodniczych oraz zagospodarowania terenu, co skutkowało redukcją pomocy. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał nieracjonalności zasad przyjęcia cen jednostkowych (za towary i usługi oraz roboczogodziny), a jedynie przedstawiał subiektywne oczekiwania. Rację należy przyznać WSA w Warszawie, że organ odwoławczy wydający zaskarżoną decyzję w oparciu o złożone przez Spółkę kosztorysy powykonawcze był uprawniony do merytorycznego badania tych kosztorysów, kontroli ich prawidłowości i rzetelności oraz zrealizował zalecenia co do pozyskania wiadomości specjalnych w zakresie wykonania inwestycji pod względem rzeczowym i kosztowym, z uwzględnieniem uwarunkowań rynkowych.

3.4. Autor skargi kasacyjnej pomija, że Spółka z własnej woli wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Zatem w interesie Spółki było przedłożenie w toku postępowania niezbędnych dokumentów i rzetelnego kosztorysu wykonawczego, a obecne oczekiwanie przyjęcia wyższych cen niż średnie oraz porównywanie kosztów budowy innych podobnych budynków uznać należy za pozbawione racjonalnych podstaw. Bierna postawa Spółki w skrupulatnym gromadzeniu dokumentów, potwierdzających poniesienie wyższych wydatków niż przyjęto w niniejszej sprawie, uniemożliwiła organowi pełną weryfikację kosztów budowy spornej inwestycji. Powyższe zaniechanie Spółki nie może obecnie być skutecznie zastępowane polemiką z wnioskami wynikającymi z opinii i kontestowaniem weryfikacji kosztorysu powykonawczego. Nieuprawnione jest oczekiwanie Spółki, aby organ poszukiwał dowodów na okoliczność kosztów budowy spornej inwestycji ujętych w zakwestionowanym kosztorysie.

Reasumując powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w toku ponownego rozpoznania sprawy nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. W sprawie wyjaśniono w niezbędnym zakresie sporne zagadnienia, realizując tym samym zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15. Powyższe ustalenia zasługują na akceptację, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

3.5. Konsekwencją powyższego jest niezasadność zarzutów uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84 § 1 i art. 127 K.p.a. Skarżąca Spółka polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzucając dowolną jego ocenę, nie podała ani jaki kluczowy dowód pominięto, ani nie wykazała istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w powyższych zarzutach zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej i współdziałanie z organami w zakresie rozliczenia jest w interesie strony, która o taką pomoc występuje. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutów uchybienia K.p.a. należy uznać za zbyt ogólnikowe i stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie można wyprowadzić konkluzji, że organy ARiMR zobowiązane są do poszukiwania w sposób nieskończony środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji, gdy strona takich wiarygodnych środków nie przedstawia. Sytuację procesową strony w zakresie dowodzenia modyfikują w sposób istotny przepisy dotyczące pomocy finansowej, której udzielenie jest ściśle obwarowane i która podlega rozliczeniu. W sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wykazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, gdy twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. W sytuacji gdy strona nie wskaże takich konkretnych wiarygodnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej skutki i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uwzględniając brak innych dowodów w sprawie, trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował jako kompletny materiał dowodowy, zgromadzony w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny także nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych Spółki w niniejszej sprawie.

3.6. Za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MRiRW, art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu oraz art. 117 ust. 3 zd. 1 i zd. 3 rozporządzenia nr 543/2011, które zostały ujęte w istocie jako konsekwencja uchybienia przepisom proceduralnym. Wobec niepodważenia stanu faktycznego sprawy i braku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, po uzupełnieniu postępowania dowodowego zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15, należy przyjąć, iż brak jest podstaw do kwestowania materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Z uwagi na niezasadność zarzutów procesowych pozbawione podstaw okazały się powyższe zarzuty obrazy prawa materialnego. Ogólnie oceniając sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie obrazy prawa materialnego, uznać należy, że sprowadzają się w istocie do ponownego kwestionowania wniosków i ocen, bez odniesienia do jednoznacznych wskazań wynikających z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 917/15, ograniczających w sposób istotny ponowny zakres kontroli Sądu pierwszej instancji.

3.7. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że regulacja ta nie mogła zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a.

3.8. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do niezbędnych zarzutów skargi, które były związane z przedmiotem sprawy i były najistotniejsze dla jej rozstrzygnięcia. Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny przeprowadzonego postępowania i spornej kwestii kosztów niekwalifikowanych. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

3.9. Zamierzonego rezultatu nie mógł odnieść zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie został naruszony przez WSA w Warszawie, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji, w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a.

3.10. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę, którego Skarżący kasacyjnie oczekuje, nie jest skutkiem niezastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych powyżej przepisów P.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami Strony. Wobec powyższego zarzuty naruszenia regulacji P.p.s.a. uznać należy za nieskuteczne.

Mając na uwadze bezzasadność zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., za pozbawione podstaw uznano pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które stanowiły polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wobec niezakwestionowania stanu faktycznego sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

3.11. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

M. Bejgerowska B. Fischer M. Kowalski