Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2530/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Ł. Ł., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H. "E." na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kary pieniężnej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. udzielił Ł. Ł. (dalej: skarżący) pozwolenia na przywóz nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu w ilości 17 200 kg.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 z dnia 6 czerwca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. UE L 149 z 7 czerwca 2008 r. str. 38-54) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich (Dz. U. Nr 24, poz. 198, dalej: rozporządzenie MG), przedsiębiorca występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia zobowiązał się, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia przywiezione nasiona zostaną: uczynione niezdatnymi do siewu, wymieszane z nasionami innymi niż konopie do celów żywienia zwierząt bądź wywiezione do kraju trzeciego. § 7 rozporządzenia MG stanowi, że w terminie 14 miesięcy od dnia udzielenia zezwolenia importer wspólnotowy przedkłada Prezesowi Agencji Rynku Rolnego dokumenty potwierdzające, że nasiona konopi zostały poddane wymaganym czynnościom, określonym w § 4 ust. 2 rozporządzenia.
W dniu 18 lutego 2008 r. została zlecona kontrola, którą przeprowadziła Sekcja Kontroli Technicznych Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. w dniach 3-5 marca 2008 r. Ze sporządzonego raportu wynika, że przywiezione na podstawie pozwolenia nasiona konopi zostały w przeciągu 12 miesięcy od dnia uzyskania pozwolenia zmieszane z innymi nasionami do celów żywienia zwierząt, czyli przedsiębiorca spełnił warunki nadania mu upoważnienia w zakresie przywozu nasion konopi innych niż siewne.
W przedmiotowej sprawie termin na przesłanie wymaganych dokumentów upłynął 29 marca 2008 r. Przedsiębiorca tychże dokumentów we wskazanym terminie nie złożył. Złożył je dopiero w dniu 7 września 2009 r.
W związku z powyższym Prezes Agencji wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości kary pieniężnej co do nasion przywiezionych na podstawie przedmiotowego pozwolenia i decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 18.018 zł wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 39a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. nr 97, poz. 963) karze pieniężnej podlega ten, kto będąc importerem nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu nie przekazuje w terminie dokumentów potwierdzających wykonanie czynności podlega karze pieniężnej.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w stosunku do którego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zostało wniesione z uchybieniem terminu.
W dniu 11 maja 2010 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARR z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) z uwagi na rażące naruszenie prawa, w którym zarzucił naruszenie art. 39a ust. 1 pkt 2 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary w sytuacji, w której strona wykonała ciążące na niej obowiązki, tj. przedłożyła uprawnionemu pracownikowi ARR dokumenty potwierdzające wykonanie czynności o których mowa w art. 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r., a nadto naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] grudnia 2009 r.
Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, wskazując, że decyzja Prezesa ARR o nałożeniu kary pieniężnej nie jest dotknięta żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Decyzja ta została przez skarżącego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 465/09, wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.
Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażącą") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.
Zdaniem WSA literalne brzmienie przepisu wskazuje, że importer fizycznie przedkłada wymienione w § 7 ust. 3 dokumenty Prezesowi ARR. Czy przedłożenie ich kontrolerom, którzy na zlecenie Prezesa ARR wykonują czynności kontrolne związane z prawidłowością postępowania przedsiębiorcy ze sprowadzonymi nasionami konopi jest równoznaczne z przedłożeniem ich samemu Prezesowi jest już wykładnią powyższego przepisu, a co za tym idzie nawet uznanie racji skarżącego nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 39a ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.
Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, że skarżący dopełnił obowiązku poinformowania Prezesa ARR w terminie 14 miesięcy, to takie stwierdzenie wymagałoby interpretacji wspomnianych wyżej przepisów, a nie wynikałoby z ich literalnego brzmienia. W efekcie zarzut, który mógłby stanowić podstawę zaskarżenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z powodu naruszenia prawa materialnego, nie może być skuteczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W ocenie Sądu nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. Ł., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Powołując się na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuścił się organ administracji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem:
- a) art. 39a ust. 1 pkt 2 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na przedsiębiorcę kary w sytuacji, w której wykona on ciążące na nim obowiązki i przedłoży uprawnionemu pracownikowi Agencji Rynku Rolnego dokumenty potwierdzające wykonanie czynności o których mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia (WE) 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. w terminie określonym w § 7 ust. 1 rozporządzenia MG;
- b) § 7 ust. 1 rozporządzenia MG przez błędne przyjęcie, że przedsiębiorca nie przedłoży w określonym terminie Prezesowi Agencji Rynku Rolnego dokumentów potwierdzających dokonanie czynności określonych w § 4 ust. 2 tego rozporządzenia.
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu oraz Sądu I instancji, rażąco sprzeczne z prawem jest nakładanie kary pieniężnej na przedsiębiorcę w sytuacji, w której nie przesłał on przedmiotowych dokumentów pod adres Agencji Rynku Rolnego, lecz przekazał je pracownikowi tego organu, dokonującemu kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Przez przekazanie dokumentów Prezesowi ARR należy rozumieć również ich przekazanie pracownikowi działającemu w imieniu tego organu, co przewiduje art. 39a ust. 1 pkt 2 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucającej naruszenie przepisów postępowania, polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Analiza stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że wprost adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zmierzają one do ich podważenia, jako nieprawidłowych, bo przeprowadzonych z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23), zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok z dnia 19 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 90/89, ONSA z 1989 r. z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące.
W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Sąd I instancji przyjęli, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2009 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przy jej wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia art. 39a ust. 1 pkt 2 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz art. 17a ust. 2 rozporządzenia (WE) 245/2001 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MG.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione przez Sąd I instancji rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia MG, przedsiębiorca występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia zobowiązał się, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia przywiezione nasiona zostaną: uczynione niezdatnymi do siewu, wymieszane z nasionami innymi niż konopie do celów żywienia zwierząt bądź wywiezione do kraju trzeciego. Przepis § 7 wymienionego rozporządzenia MG stanowi, że w terminie 14 miesięcy od dnia udzielenia zezwolenia importer wspólnotowy przedkłada Prezesowi Agencji dokumenty potwierdzające, że nasiona konopi zostały poddane wymaganym czynnościom, określonym w § 4 ust. 2 rozporządzenia.
W przedmiotowej sprawie 14 miesięczny termin na przesłanie wymaganych dokumentów upłynął 29 marca 2008 r., bowiem pozwolenie na przywóz nasion konopi zostało wydane skarżącemu 29 stycznia 2007 r. Przedsiębiorca wymagane dokumenty złożył w dniu 7 września 2009 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu przewidzianego w § 7 rozporządzenia MG.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w przypadku kontroli nie było mowy o fizycznym "przekazaniu" ale "okazaniu" dokumentów, gdyż nie stanowiły one załącznika do protokołu, tylko zostały w tym protokole opisane, co znajduje uzasadnienie w aktach administracyjnych.
Przedłożenie czy też okazanie wymienionych w § 7 ust. 3 rozporządzenia dokumentów kontrolerom, którzy wykonują na zlecenie Prezesa ARR czynności kontrolne związane z prawidłowością postępowania przedsiębiorcy ze sprowadzonymi nasionami konopi nie jest tożsame z dopełnieniem obowiązku określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia MG.
Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż nie znalazł on odzwierciedlenia w uzasadnieniu, co stanowi o istotnym braku konstrukcyjnym tego rodzaju pisma procesowego, uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną, realizowaną wszakże przez sąd kasacyjny w ściśle oznaczonym przez kasatora obszarze.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.