Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1313/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019 r., V SA/Wa 1324/18 oddalił skargę [...] na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 5 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] – dalej: skarżący lub wnioskodawca - złożył 7 października 2011 r. w Małopolskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Wnioskodawca zwrócił się do organu o przyznanie pomocy finansowej na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego sposób użytkowania miał zostać zmieniony na budynek handlowo-usługowy.

Po rozpatrzeniu wniosku, ARiMR odmówiła przyznania pomocy, o czym poinformowała Skarżącego pismem z 23 maja 2012 r.

Wnioskodawca wezwał ARMiR do usunięcia naruszenia prawa, jednakże w wyniku postępowania odwoławczego organ stwierdził, że w trakcie rozpatrywania wniosku nie doszło do naruszenia prawa.

W tej sytuacji Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., V SA/Wa 2041/12 oddalił skargę na rozstrzygnięcie ARiMR.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lipca 2014 r., II GSK 736/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądził od ARiMR na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2015 r., V SA/Wa 3416/14 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz zasądził od ARiMR na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W wyniku ponownej analizy wniosku ARMiR pismem z 14 grudnia 2015 r. ponownie odmówiła przyznania wnioskowanej pomocy, wskazując na zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Powołała się na rozporządzenie MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, ze zm.; dalej: rozporządzenie) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, ze zm.; dalej: ustawa).

Wnioskodawca zaskarżył rozstrzygnięcie ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., V SA/Wa 763/16 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że upływ materialnego terminu wskazanego w § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia obligował organ do odmowy przyznania pomocy niezależnie od tego, czy Wnioskodawca spełnił inne warunki jej przyznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - przywołując treść regulacji § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 3 - 5 rozporządzenia - stwierdził, że dokonana przez ARiMR interpretacja przepisów z uwagi na treść definicji zawartych w art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy Prawa budowlanego była błędna i brak było podstaw do odmówienia Skarżącemu pomocy.

Orzekając na skutek skargi kasacyjnej wnioskodawcy od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., akt II GSK 2755/17 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz rozstrzygnięcie organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że § 10 ust. 2 rozporządzenia MRiRW nie ma zastosowania w sprawie, a ponadto, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz § 13 ust. 1 i § 18 ust. 6 rozporządzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pismem z 5 czerwca 2018 r. poinformował Wnioskodawcę o braku możliwości przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wypłata pomocy nie może zostać zrealizowana, albowiem w myśl art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 "wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r.". Tym samym ze względu na zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013, po dniu 31 grudnia 2015 r. nie można wypłacić wnioskowanej w ramach programu pomocy. Ponadto wypłata pomocy nie może zostać zrealizowana również z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Uzasadniając oddalenie skargi wnioskodawcy na to rozstrzygnięcie WSA w Warszawie podkreślił, że rozpoznając obecnie sprawę związany był - na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.) - oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 12 grudnia 2017 r., II GSK 2755/17. W tym orzeczeniu wskazano, że wobec braku zawarcia ze Skarżącym stosownej umowy - nie ma zastosowania że § 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polska umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w wypadku kolizji z ustawami.

Sąd I instancji podniósł, że Biuro Wsparcia Inwestycyjnego Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z 5 czerwca 2018 r., zasadnie poinformowało Skarżącego o odmowie, a właściwie braku możliwości przyznania pomocy z uwagi na zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013. Wynika ona z prawa unijnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), ale również z prawa krajowego - art. 11 ust. 1 ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r.: "Bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające Współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności." Za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2015 r. Jest to okres realizacji PROW 2007-2013.

Natomiast po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne kwoty. Upływ terminu wskazanego w przywołanym przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do wnioskowanej płatności. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z 7 września 2007 r. zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie pomiędzy 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowalne. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Oznacza to, że po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFRROW żadne koszty. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (na lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74).

Na tej podstawie, została wydana ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Odnosi się ona wprost do zadań określonych w rozporządzeniu Rady (WE) 1698/2005. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013 pomoc jest przyznawana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania. Oznacza to, że pomoc finansowa ze środków unijnych m.in. na rzecz beneficjentów działań inwestycyjnych w ramach PROW 2007—2013 mogła być wypłacona do 31 grudnia 2015 r. pod warunkiem dostępności środków.

Sąd podał, że obiektywna długotrwałość postępowania, będąca konsekwencją działań Agencji i licznych wyroków sądów badających legalność wcześniejszych rozstrzygnięć ARiMR, nie ma i nie może mieć wpływu na aktualny brak możliwości przyznania Skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy finansowej na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego sposób użytkowania miał zostać zmieniony na budynek handlowo-usługowy.

W ocenie WSA, zgodnie z § 19 ust. 12 rozporządzenia wykonawczego, ARiMR rozpatruje wniosek o przyznanie pomocy w terminie 5 miesięcy od dnia podania do publicznej wiadomości informacji o kolejności przysługiwania pomocy, niemniej jednak wskazany w tym przepisie termin do rozpoznania wniosków nie jest terminem zawitym. Jego upływ nie powoduje bezskuteczności czynności dokonanej po jego upływie. Warunkiem dalszego procedowania jest jednak dostępność środków i możliwość uzyskania ich kwalifikowalności i rozliczenia z KE. Zgodnie z art. 19 ustawy rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1. Obiektywna długotrwałość postępowania sprawiła jednak, że wniosek Skarżącego – wcześniej rozpatrywany negatywnie – aktualnie nie może zostać uwzględniony z uwagi na upływ czasu.

Sąd zauważył, że wskazywane w zarzutach skargi: prawo do dobrej administracji (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 6 ust. 1 Traktatu z dnia 26 października 2012 r. o Unii Europejskiej), wymóg praworządnego działania ARiMR (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy), wskazane jako cel wspólnej polityki rolnej zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie (art. 39 ust. 1 lit. b Traktatu z dnia 26 października 2012 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wbrew oczekiwaniu Skarżącego nie kreują obecnie roszczenia o przyznanie wnioskowanej pomocy. Tym samy Sąd nie może także stwierdzić naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy.

Sąd I instancji podał, że ze względu na zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013, przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych oraz jej wypłata nie mogła zostać zrealizowana po 31 grudnia 2015 r. W dacie wydania zaskarżonego aktu nie było jurydycznej możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007—2013. Dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkująca niemożność przyznania pomocy. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy Skarżący spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach tego programu, to zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007 - 2013, stanowi o braku przedmiotu postępowania.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie wydania zaskarżonego aktu dotyczącego odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych z naruszeniem prawa. Względnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. Prawa materialnego, w tym:
2. - art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek nie spełnia "warunków przyznania pomocy";
3. - § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pomoc nie może zostać przyznana po dniu 31 grudnia 2015 r.,
4. - art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zw. z art. 39 ust. 1 lit. b Traktatu z dnia 26 października 2012 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. w zw. z art. 6 ust. 1 Traktatu z dnia 26 października 2012 r. o Unii Europejskiej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten kształtuje sytuację prawną podmiotu składającego wniosek o przyznanie pomocy oraz że upływ terminu na wypłatę wkładu z EFRROW, o którym mowa w powołanym przepisie, uniemożliwia wypłatę środków na rzecz skarżącego niezależnie od przyczyny, z jakiej nastąpił upływ tego terminu, podczas gdy w myśl prawidłowej wykładni przywołanego przepisu, uwzględniającej cele wspólnej polityki rolnej oraz prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, upływ terminu spowodowany błędnym działaniem organu administracji nie uniemożliwia wypłaty środków na rzecz wnioskodawcy;
5. - art. 11 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, art. 39 ust. 1 lit. b Traktatu z dnia 26 października 2012 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. w zw. z art. 6 ust. 1 Traktatu z dnia 26 października 2012 r. o Unii Europejskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie limitu przyznawanej pomocy uniemożliwia wypłatę środków na rzecz skarżącego niezależnie od przyczyny, dla której doszło do tej okoliczności, podczas gdy w myśl prawidłowej wykładni przywołanego przepisu, uwzględniającej cele wspólnej polityki rolnej, prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie oraz zasad praworządności, upływ czasu spowodowany błędnym działaniem organu administracji nie uniemożliwia wypłaty środków na rzecz wnioskodawcy;
6. 2. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
7. - art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 146 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 2 zd. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy winna ona zostać uwzględniona poprzez uchylenie zaskarżonego aktu;
8. - art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie odmiennej oceny prawnej niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniej wydanych wyrokach i niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności co do:
9. - wykładni art. 13 § 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - w zakresie wykładni pojęcia "budowy/rozbudowy" (wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2015 r. i wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. II GSK 2755/17),
10. - braku możliwości zastosowania do skarżącego § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. II GSK 2755/17); co spowodowało dokonanie nieprawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego i oddalenie skargi, podczas gdy zastosowanie się do obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. spowodowałoby uwzględnienie skargi;
11. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oceny wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesionych w skardze;
12. - art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której poczynione przez Sąd rozważania powinny prowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2017 r., II GSK 2755/17 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: " (...) najpierw beneficjent składa wniosek o przyznanie pomocy, szczegółowo opisany w § 17 rozporządzenia (co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 7 października 2011 r. - data wpływu), następnie w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy Agencja wyznacza niezwłocznie wnioskodawcy, w formie pisemnej, termin zawarcia umowy, nie dłuższy niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania - która jest zawierana na formularzu opracowanym przez Agencję (§ 20 ust. 1, § 25 ust. 1 rozporządzenia).

Z kolei, jak stanowi regulacja § 29 ust. 1 rozporządzenia środki finansowe z tytułu pomocy są wypłacane na warunkach określonych w umowie, z tym że środki te są wypłacane na wniosek o płatność. Stosownie do przepisu § 31 ust. 2 rozporządzenia Agencja dokonuje wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy niezwłocznie po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o płatność. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest brak zawarcia przez skarżącego umowy, na podstawie której zostałaby mu przyznana pomoc unijna, a w konsekwencji brak złożenia końcowego wniosku o płatność. Na wieloetapowej procedurze uzyskania środków na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" [...] zatrzymał się bowiem na pierwszym stadium - wobec odmownego załatwienia jego wniosku o przyznanie pomocy.

W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania przez ARiMR wobec skarżącego przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia - który dotyczył końcowego przyznania pomocy, po spełnieniu kolejno (i łącznie) wszystkich uregulowanych w odrębnych jednostkach redakcyjnych tej regulacji (...). W konsekwencji nie mógł być również pozytywny wynik kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR, która uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, wskazała że "nie ma możliwości podpisania umowy na realizację operacji, a w konsekwencji brak możliwości złożenia wniosku o płatność ostateczną".

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.

Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Naczelny Sąd Administracyjny przy ponownym rozpatrzeniu sprawy związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Tymczasem, skarga kasacyjna od zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r., II GSK 2755/17, które prawidłowo odczytał i uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2019 r., V SA/Wa 1324/18.

Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 188 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska. Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, jaką ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, jakich norm prawnych ona dotyczy, oraz ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej oceny.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153. Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji.

Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kastor winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny.

Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ skarżący w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji "przyjęcie odmiennej oceny prawnej niż dokonana przez Naczelny

Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniej wydanych wyrokach i niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania (...)."

Na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany jedynie i wyłącznie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w trybie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r., II GSK 2755/17. Wiążąca jest bowiem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ostatnim orzeczeniu sądu w sytuacji, kiedy sąd administracyjny w tej samej sprawie kilkakrotnie uchylał decyzję ostateczną. Nie istnieje kompilacja oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikająca z poprzednich orzeczeń sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, rozpoznając skargę na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji wojewódzki sąd administracyjny ocenia, czy organ ten uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną wynikające z ostatniego wyroku uwzględniającego skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 153 p.p.s.a. akceptując rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy: "Biuro Wsparcia Inwestycyjnego Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z 5 czerwca 2018 r., zasadnie poinformowało Skarżącego o odmowie, a właściwie braku możliwości przyznania pomocy z uwagi na zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013. Wynika ona właśnie z prawa unijnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), ale również z prawa krajowego - art. 11 ust. 1 ustawy PROW. Zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r.: "Bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające Współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności." Za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2015 r. Jest to okres realizacji PROW 2007-2013.

Natomiast po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne kwoty. Upływ terminu wskazanego w przywołanym przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do wnioskowanej płatności. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. Nr CCl2007PL06RP0001, zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie pomiędzy 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowalne. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Oznacza to, że po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFRROW żadne koszty. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (na lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74).

Na tej podstawie, została wydana polska ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Odnosi się ona wprost do zadań określonych w rozporządzeniu Rady (WE) 1698/2005. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013 pomoc jest przyznawana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania. Oznacza to, że pomoc finansowa ze środków unijnych m.in. na rzecz beneficjentów działań inwestycyjnych w ramach PROW 2007—2013 mogła być wypłacona do 31 grudnia 2015 r. pod warunkiem dostępności środków."

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjna wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie), a także art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. (Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na rozstrzygniecie ostateczne oraz ocenił je pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 3) p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi nie była decyzja, ani postanowienie. Z kolei, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji, przez co nie został naruszony. Z kolei, przepisy art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. mają zastosowanie, kiedy wojewódzki sąd administracyjny stosując odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast według art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).