Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 7/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 19 listopada 2021 r. w przedmiocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 15 marca 2022 r., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie:
- - art. 15 ust 6 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312) poprzez jego błędną wykładnię;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu nie był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014 r., str.
- 69) poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienia decyzji zawierały podstawowe elementy wskazane w tych przepisach, a także w sposób dostateczny wyjaśniały dlaczego organ uznał za niezasadne argumenty podniesione przez stronę co do braku podstaw do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli i zasady przekonywania, a także utrudnia ustosunkowanie się do wydanej decyzji;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L nr 347 z 20.12.2013 r., str. 549) poprzez jego niezastosowanie.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżący kasacyjnie jak i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż organy ustaliły kwotę nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. w wysokości 35.964,48 zł, w tym 35.468,94 z tytułu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych oraz 495,53 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, bowiem skarżący nie spełniał warunków do uzyskania płatności cukrowej, wskazując, że załączona do wniosku umowa kontraktacji buraków cukrowych została zawarta z podmiotem (Spółdzielnią Rolników "R."), który został wykreślony z Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Oddział Regionalny ARiMR w Toruniu. Tym samym nie został spełniony warunek do przyznania tej płatności określony w art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
W myśl art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi:
- 1) jeżeli zawarł:
- a) umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe, lub
- b) umowę z:
- - grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub
- - organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub
- - zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości buraków cukrowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te buraki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te buraki na produkcję cukru;
- 2) do powierzchni uprawy buraków cukrowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1.
Niewątpliwie z powyższego przepisu wynika, że aby wnioskodawca uzyskał płatność cukrową musi spełnić jeden z dwóch warunków – albo zawarcie umowy dostawy, o której mowa w pkt 1 lit. a, albo umowę z grupą producentów, organizacją lub zrzeszeniem, o której mowa w pkt 1 lit. b art. 15 ust. 6 ustawy.
W realiach niniejszej sprawy, organy przyjęły, odnośnie art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o płatnościach bezpośrednich, że analiza przepisów rozporządzenia 1308/2013 prowadzi do wniosku, że prawodawca wspólnotowy jako "przedsiębiorców" w odniesieniu do rynku cukru jednoznacznie rozumiał podmioty cukrownicze, czyli zajmujące się produkcją cukru. Z kolei zdaniem skarżącego, należy mieć na uwadze definicję umowy dostawy zawartą w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia 1308/2013 w myśl której: "umowa dostawy" oznacza umowę dostawy buraków do produkcji cukru zawartą pomiędzy sprzedawcą a przedsiębiorstwem. Brak definicji przedsiębiorstwa we wskazanym rozporządzeniu, a także w rozporządzeniu 1306/2013, do którego odsyła art. 3 rozporządzenia 1308/2013 oznacza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że umowa, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich, winna zostać zawarta z podmiotem zajmującym się skupem płodów rolnych, w tym buraków cukrowych, który zawiera umowy z dostawcami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który przyznał w powyższym sporze rację organowi. Pojęcie "przedsiębiorstwo" zawarte w definicji umowy dostawy nie może dotyczyć jakiegokolwiek "przedsiębiorstwa" ale podmiotu, który powinien przeznaczyć buraki dostarczone przez beneficjenta na produkcję cukru a takim podmiotem niewątpliwie nie jest Spółdzielnia Rolnicza "R.". Interpretacja pojęcia "przedsiębiorca" dokonana przez skarżącego kasacyjnie nie uwzględnia regulacji unijnych dedykowanych rynkowi cukru. Innymi słowy, nie uwzględnia celów rozporządzenia nr 1308/2013, które odnosi się do sektora cukru. Tym samym, wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji, prawidłowo dokonał wykładni art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich (podobnie wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 796/21).
Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi z zarzutów kasacyjnych, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem okazał się on nieskuteczny.
W myśl art. 23 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednakże, powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ta nie dotyczyła odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz ustalenia nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu. Niniejsze postępowanie toczyło się w oparciu o art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.) w zw. z art. 7 rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.
UE L nr 227 z 31.07.2014 r., str. 69). Dlatego też, w ramach tego postępowania nie można skutecznie zarzucać organom naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem przepis ten nie miał zastosowania. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z kompletnością wniosku złożonego przez skarżącego przy ubieganiu się o przyznanie płatności, czy też braku właściwej reakcji organu na tenże wniosek, powinny być powiązane z ewentualnym zarzutem naruszenia art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014, którego to zarzutu zabrakło w złożonej skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 Stosownie do treści art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności.
Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.
Także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, zgodnie którą skarżący miał możliwość uzyskania od Spółdzielni, której był członkiem informacji o tym, czy figuruje ona w rejestrze uznanych grup producentów rolnych, lub zweryfikowania zapisów w rejestrze. Nie ma podstaw do uwzględnienia twierdzenia, że skarżący nie mógł wykryć błędu, skoro rejestr ten jest powszechnie dostępny i znajduje się na stronach internetowych ARiMR.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozbawione są merytorycznego uzasadnienia, jakie jest konieczne dla ich rozważenia przez sąd odwoławczy. Jakkolwiek, w skardze kasacyjnej wymieniono przepisy postępowania, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji, to skarżący kasacyjnie pominął całkowicie, że uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać trzeba, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z uwagi na błędną jego konstrukcję. Sąd aczkolwiek w pierwszej kolejności zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w granicach zakreślonych przez wnoszącego środek procesowy (tu: skargę na ostateczne rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym) inicjujący dane postępowanie (co jest poniekąd naturalnym sposobem procedowania nad środkiem procesowym inicjującym dane postępowanie) posiada uprawnienie ażeby poza te granice wykroczyć. Taki właśnie stan rzeczy zachodzi w przypadku postępowania prowadzonego przed Sądem administracyjnym I instancji. Podstawę do takiego twierdzenia dostarcza przepis art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", aczkolwiek korzystając z tego uprawnienia po myśli § 2 tego przepisu "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności".
W konsekwencji regulacja taka powiązana z treścią art. 1 p.u.s.a. oznacza, że Sąd I instancji zobowiązany jest do dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (por.: wyrok NSA z dnia 27.07.2004 r., sygn. OSK 628/04; "System Informacji Prawniczej", Wyd. Praw. LEX w Sopocie – Lex nr 183144).
W tym momencie przejść należy do istoty niniejszej sprawy. Sprowadza się ona do kwestii, czy w przypadku pominięcia przez Sąd I instancji jakichś wątków sprawy w związku z brakiem w tym zakresie stosowanych zarzutów skargi, w wyniku czego nie odniesiono się do określonych przepisów, chociaż należało to uczynić, można formułować skuteczny zarzut kasacyjny.
Odpowiedź na tak zakreślony problem musi być twierdząca niemniej w takim przypadku zarzut naruszenia pominiętych przez Sąd I instancji przepisów powiązać należy z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Tylko bowiem w ten sposób, przez wzgląd na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. otwiera się przed Sądem kasacyjnym (jakim jest Sąd administracyjny II instancji) drogę do rozważenia kwestii naruszenia przepisów pominiętych przez Sąd I instancji.
Reasumując stwierdzić zatem trzeba, że treść przepisów art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, iż w sytuacji, gdy z powodu braku w skardze stosownych zarzutów Sąd I instancji pominął w swych ocenach kwestię naruszenia określonych przepisów prawa materialnego można do niej wrócić w postępowaniu przed sądem kasacyjnym tylko wtedy, gdy zarzut uchybienia tych, pominiętych, przepisów połączony zostanie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W przeciwnym razie sąd kasacyjny (Naczelny Sad Administracyjny) nie ma procesowego dojścia do tych zarzutów.
Taki stan rzeczy zachodzi właśnie w niniejszej sprawie w konsekwencji czego przez wzgląd na wadliwie skonstruowaną podstawę kasacyjną tut. Sąd nie miał możliwości zajęcia się istotą zagadnienia wyeksponowaną w zgłoszonym zarzucie i argumentacji przedstawionej na jego poparcie.
Skoro zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania art. 54 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013, a tego nie uczynił to uchybił przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Błędna konstrukcja przedmiotowego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczne rozpoznanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 2 700 zł, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zasądzając od skarżącego na rzecz organu kwotę kosztów zastępstwa procesowego.