Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 686/16 oddalił skargę H. N. - dalej jako: "Producent", na postanowienie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...)w przedmiocie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2015.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. przyznał Producentowi płatność z tytułu:
- - wsparcia na zalesienie w wysokości 46.551,00 zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,
- - premii pielęgnacyjnej w wysokości 4.603,20 zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,
- - premii zalesieniowej w wysokości 12.908,00 zł płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.
W dniu 10 września 2015 r. Producent złożył w organie I instancji wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2015 (dot. pow. 9,220 ha). W piśmie Producent zamieścił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie. W uzasadnieniu Producent wskazał, iż przyczyną uchybienia terminu było roztargnienie i nieobecność w miesiącu czerwcu i lipcu w miejscu zamieszkania.
Organ I instancji postanowieniem z dnia (...) września 2015 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie podnosząc, że wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie złożony został po terminie. Następnie w wyniku wniesionego przez Producenta zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...) uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie w dniu (...) stycznia 2016 r. organ I instancji wydał postanowienie nr (...), w którym odmówił Producentowi przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2015.
W uzasadnieniu organ I instancji przywołał brzmienie przepisów § 6 ust. 3, § 10 ust. 1, ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) - dalej jako: "rozporządzenie". Zdaniem organu biorąc pod uwagę wskazywane przez Producenta okoliczności złożenia wniosku po terminie, tj. roztargnienie jak i nieobecność w miesiącach czerwcu i lipcu w miejscu zamieszkania, w żaden sposób nie można ich uznać za podstawę do uwzględnienia żądania. Podkreślił również, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową - art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) mające na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez uczestników postępowania. Jednakże zdaniem organu I instancji instytucji tej nie można zastosować do terminów materialnoprawnych dokonania czynności procesowych.
Organ I instancji stanął na stanowisku, że termin składania wniosków o wypłatę przedmiotowej pomocy jest terminem wynikającym z prawa materialnego, więc nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58 - 60 k.p.a., mówiące o zasadach przywrócenia terminu.
Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...), po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez H. N. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w sprawie odmowy przywrócenia Producentowi terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2015.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych należy do terminów o charakterze materialnym, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym. Do tego terminu nie mają zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a., stanowiące o zasadach przywrócenia terminu, tak więc termin taki nie może być ani wydłużany ani skracany. Skoro jest to termin nieprzywracalny, nie jest możliwe zastosowanie instytucji przywrócenia terminu.
Organ uznał, że wskazywane przez Producenta okoliczności złożenia wniosku po terminie, wynikające z roztargnienia oraz nieobecności w miesiącach czerwcu i lipcu w miejscu zamieszkania, w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia żądania przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku.
Zdaniem organu odwoławczego także argument, iż w innym roku przed upływem terminu Producent otrzymywał telefon z Biura Powiatowego informujący o konieczności złożenia wniosku, jest nie uzasadniony. Podkreślił, że wypłata płatności na zalesienie następuje jedynie na wniosek złożony w odpowiednim terminie.
Ponadto uznanie, że wniosek złożony przez Producenta w dniu 10.09.2015 r. jest wnioskiem złożonym w terminie prowadziłoby do nierównego traktowania innych producentów, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami.
Złożenie przez Producenta wniosku po wyznaczonym do tego terminie tj. po dniu 15 lipca 2015 r., stanowi podstawę do uznania go za niedopuszczalny, tak samo jak wniosku o przywrócenie tego terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając oddalenie skargi podkreślił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem wskazanie, jakiego rodzaju terminem jest termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia, do którego będzie miał odpowiednie zastosowanie termin w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie.
Sąd podzielił pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej, czy ustawie procesowej. W polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega jednak rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. W związku z tym w kwestiach wątpliwych należy wziąć pod uwagę skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzać bowiem powinno to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w sposób następczy może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012 r., s. 276-277).
Zdaniem Sądu, zawarte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, odnosi się nie tylko do dat określających podanych w tym przepisie termin, ale przesądza również o charakterze terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie gruntów rolnych.
Sąd uznał, że termin wynikający z § 6 ust. 3 rozporządzenia ma charakter materialnoprawny. W tej sytuacji brak jest możliwości przywrócenia tego terminu na podstawie art. 58 k.p.a. niezależnie od przyczyn, które doprowadziły do jego uchybienia. Ponadto termin ten nie może być zmieniany lub przedłużany przez organ administracyjny.
Zdaniem Sądu, termin do składania wniosków o wypłatę pomocy określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia upływał w dniu 15 lipca 2015 r. Skarżący złożył natomiast przedmiotowy wniosek wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w dniu 10 września 2015 r. Ustalenia faktyczne organu, w ww. zakresie są zatem prawidłowe, a tym samym Skarżący uchybił terminowi do jego złożenia.
Sąd podkreślił, że skoro termin na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie jest terminem materialnoprawnym, to nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Zachowanie terminu lub jego uchybienie wywołuje określone skutki w sferze uprawnień i obowiązków producenta, tj. ma bezpośredni wpływ na sferę praw beneficjenta pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych, czyli bezpośredni wpływ na wypłatę bądź brak wypłaty pomocy na zalesianie. W omawianym przypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku Producenta o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2015 r.
Sąd wskazał, że wniosek o wypłatę przedmiotowej pomocy inicjuje postępowanie, jednakże dotyczy on pomocy już przyznanej decyzją z dnia 29 maja 2007 r. w przedmiocie wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej, co w oparciu o powyższe rozważania nie pozwala na przyjęcie za Skarżącym, że przedmiotowy termin jest terminem procesowym, instrukcyjnym.
Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz686/16, zarzucając mu brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia organu i postanowienia poprzedzającego z uwagi na nie uwzględnienie naruszenia prawa materialnego tj. § 10 ust. 4 i 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929) poprzez przyjęcie, że przepis ten ma charakter materialnoprawny skutkujący wygaśnięciem roszczenia, podczas gdy ma on jedynie instrukcyjny charakter; jego przekroczenie nie może rodzić skutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania wypłaty przyznanej płatności, a płatność stanowi realizację praw wcześniej nabytych na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych.
Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 10 ust. 4 i 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich okazał się być uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni aprobuje stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1134/18, w którym wskazano, że termin wynikający z § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest terminem instrukcyjnym. Jego upływ nie może bowiem skutkować wygaśnięciem prawa przyznanego wcześniejszą decyzją, co mogłoby być efektem upływu terminu prawa materialnego. Nie jest on też terminem prawa procesowego, gdyż złożenie wniosku o wypłatę płatności nie wszczyna postępowania administracyjnego, którego zwieńczeniem byłoby wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, jak i nie wyznacza granic czasowych dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego.
Ma on jedynie charakter porządkowy, wyznacza standardy postępowania w zakresie wypłaty płatności premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, nie wywołując przy tym - co do zasady - bezpośrednio dla wnioskodawcy negatywnych skutków prawnych materialnych czy procesowych.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z racji tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.
W konsekwencji organ administracyjny dokona przeprowadzenia stosowych czynności związanych z realizacją płatności na zalesienie gruntów rolnych, uwzględniając zajęte w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 1.140 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.