Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4593/15, w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora Rejonowego [...] (dalej: Prokurator) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 24 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku, WSA podał, że decyzją z 23 maja 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył [...], prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z 27 czerwca 2013 r.
Wnioskiem z 17 lutego 2015 r. [...] wnieśli o rozłożenie ww. należności wraz z odsetkami na raty.
Decyzją z 4 maja 2015 r., Prezydent m.st. Warszawy umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozłożenia na raty należności, wynikającej z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 maja 2013 r.
W wyniku rozpoznania odwołania [...], SKO decyzją z 24 lipca 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą uchylenia było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), polegające na niezastosowaniu ust. 1 tego przepisu i błędnej wykładni art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. Doprowadziło to do przyjęcia błędnego wniosku, że ulgi w zakresie należności o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. w ogóle nie mogą być udzielane. SKO uznało, że kara za zajęcie pasa drogowego jest należnością określoną w art. 60 pkt 7 u.f.p., która podlega ulgom w spłacie określonym w ust. 1 art.
- 64. Dlatego umorzenie postępowania w sprawie przez organ I instancji było nieprawidłowe.
WSA – w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora – opisanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję SKO.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że spór sprowadza się do interpretacji art. 64 u.f.p. przy jednolitym ujęciu przez strony postępowania charakteru zobowiązania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi – jako nieopodatkowanej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w pkt 7 art. 60 u.f.p.
WSA wskazał na art. 64 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60 u.f.p. Natomiast ust. 2 tego przepisu określa, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. (...).
Zdaniem WSA zakres zastosowania ulg jest uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w ust. 1 tego przepisu doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Wynika to z ust. 2 art. 64 u.f.p. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a następnie odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków, a nie odwrotnie. Przepis ten podkreśla zatem w ten sposób, że jako przepis szczególny odnosi się co do podmiotu, a następnie co do przedmiotu regulacji. W zapisie tym nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 u.f.p. są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą.
Aby tak było musiałby być inny szyk wyrazów składających się na budowany przepis szczególny. To podkreślenie ustawodawcy musiałoby dotyczyć przedmiotu, a następnie związane byłoby to z podmiotem zobowiązanym, a nie odwrotnie.
WSA stwierdził zatem, że ograniczenia wprowadzone w art. 64 ust. 2 u.f.p. dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą dotyczą należności wymienionych w art. 60 pkt 7 u.f.p. (dochodów pobranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw). Brak jest w konsekwencji podstawy prawnej do przyznawania uczestnikom postępowania pomocy w spłacie należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji słusznie ocenił, że postępowanie z wniosku uczestników, jako osób prowadzących działalność gospodarczą, jest bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie. Oznacza to, że decyzja SKO, nakazująca wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego jest wadliwa.
Mając powyższe na uwadze WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję SKO.
SKO skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok WSA w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie:
- 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 64 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-6 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p. poprzez przyjęcie, że art. 64 ust. 2 wyłącza w stosunku do należności określonych w art. 60 pkt 7 udzielenie ulg, o których mowa w art. 55 u.f.p.;
- 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64 ust. 2 pkt 1-6 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p., a przez to błędne przyjęcie przez WSA, że art. 64 ust. 2 wyłącza w stosunku do należności określonych w art. 60 pkt 7 udzielenie ulg, o których mowa w art. 55 u.f.p.
Wskazując na powyższe SKO wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia i w obu przypadkach zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zostały wniesione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.
Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy jest wykładnia art. 64 ust. 1 i ust. 2 u.f.p., przy jednolitym ujęciu przez strony charakteru zobowiązania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi – jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w pkt 7 art. 60 u.f.p.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. – w stanie prawnym adekwatnym dla rozpoznawanej sprawy – właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art.
60. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu – właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 (...)".
Zdaniem skarżącego kasacyjnie SKO, przepis art. 64 ust. 2 u.f.p. nie powinien być interpretowany w taki sposób, że ogranicza on możliwość pomiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą starania się o ulgę w spłacie innych należności niż wskazanych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p, którego to poglądu nie podzielił WSA wydając zaskarżonym wyrok.
Rozstrzygając ten spór Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w analogicznej sprawie, o tożsamym stanie prawnym jak sprawa rozpoznawana, zapadł już wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2818/15 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawarty tam pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, a przedstawioną w nim argumentację przyjmuje jako własną.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawodawca ma dużą swobodę w kształtowaniu systemowych rozwiązań, w tym także, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, w zakresie wprowadzania i znoszenia ulg. Swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania obowiązującego systemu ulg o różnym charakterze, w tym także dotyczących środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe ograniczona jest jedynie obowiązkiem zachowania standardów konstytucyjnych demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP. Do standardów tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, również zasada ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku, które stanowią konkretyzację wymienionej zasady konstytucyjnej, a także zasada równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (p. np. wyrok NSA z 12 marca 2010 r., I FSK 9/09 i powołane tam orzecznictwo).
W spornym przepisie art. 64 u.f.p., w jego ust. 1 ustawodawca przewidział możliwość udzielenia ulg określonych w art. 55 (a więc umorzenie w całości albo w części, odroczenie terminu spłaty lub rozłożenie na raty) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art.
60. Przepis ten nie zawiera ograniczeń jak chodzi o rodzaj należności wymienionych w art. 60 u.f.p., a udzielenie ulgi może obejmować każdą niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, wymienioną w tym przepisie.
Natomiast ust. 2 art. 64 u.f.p., dotyczy zasad udzielania ulgi podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, a więc podmiotom, występującym jako przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pomoc wskazana w tym przepisie jest dopuszczalna tylko wobec należności enumeratywnie w nim wymienionych, przy czym może ona przybierać formy wskazane w pkt 1-3 tego przepisu. Wobec tego, ustawodawca kwestię ulg przyznawanych przedsiębiorcom objął przepisem szczególnym, co oznacza, że te podmioty, zostały wyłączone spod działania przepisu ogólnego, do którego należy zaliczyć ust. 1 art. 64 u.f.p.
Przyjęte kryterium podmiotowe udzielania przedsiębiorcom ulg jest analogiczne do zawartych w przepisach art. 67a i 67b stawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.; dalej: o.p.). Wprawdzie kryterium różnicującym w tych przepisach nie jest zakres przedmiotowy ulg, który w obu przypadkach w nich określonych dotyczy zobowiązań podatkowych wymienionych w art. 67a o.p., niemniej sposób wyodrębnienia podmiotów oraz form udzielenia ulg zredagowany został w podobny sposób. W szczególności użytym w art. 67a i 67b o.p. kolejno sformułowaniom "Organ podatkowy, na wniosek podatnika" oraz "Organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą", odpowiadają zwroty normatywne zawarte w art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. odpowiednio: "Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego" oraz "Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą".
W praktyce orzeczniczej nie budzi wątpliwości, że art. 67b o.p. dotyczy zasad udzielania pomocy podatnikom prowadzącym działalność gospodarczą, a jest ona dopuszczalna tylko w ściśle określonych w nim sytuacjach. Nie ma normatywnego uzasadnienia, aby w odniesieniu do regulacji zawartych w art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. przyjmować odmienną, rozszerzającą w istocie wykładnię tych przepisów, dopuszczającą stosowanie ulg również wobec niepodatkowych należności budżetowych niewymienionych w przepisie art. 64 ust. 2 u.f.p.
Z uwagi na zakładaną w sądowym stosowaniu prawa racjonalność prawodawcy nie należy przypisywać mu intencji stworzenia regulacji zbędnych, niekompletnych, czy też niezgodnych, zwłaszcza z Konstytucją, skoro założenie to implikuje niesprzeczność i systemowość wiedzy ustawodawcy o prawie, a także asymetryczność i przechodniość jego preferencji (zob. L. Nowak, Interpretacja prawnicza. Studium z metodologii prawoznawstwa, Warszawa 1973, s. 172). Z założenia tego wynika "dążenie do utworzenia zbioru norm prawnych zupełnego i niesprzecznego" (v. wyrok NSA z 10 grudnia 2007 r., II FPS 3/07, ONSAiWSA 2008/3/45). Dokonując zatem wykładni i stosując unormowania prawa stanowionego (powszechnie obowiązującego) należy dążyć do takiego rezultatu, który zapewni spełnienie powyższych postulatów.
Skoro zatem art. 64 ust. 1 u.f.p., a w odniesieniu do przedsiębiorców jego ust. 2 stanowi materialnoprawną podstawę udzielania ulg w odniesieniu do wyczerpująco wymienionych w nich niepodatkowych należności budżetowych, to wnioski SKO o możliwym poszerzeniu zakresu ulgi wobec przedsiębiorców o niewymienione w przepisie art. 64 ust. 2 należności budżetowe, stanowiłoby wykładnię contra legem. Przepis ten, zawiera bowiem wyczerpującą regulację, odnoszącą się zarówno do podmiotu, przedmiotu i zakresu ulg poprzez odesłanie do art. 55 u.f.p., a zatem w unormowanym w nim zakresie, nie można jego treści odnoszącej się do zakresu przedmiotowego regulacji - wskazanego w nim rodzaju należności, uzupełniać o regulacje zawarte w jego ust. 1 czy też w art. 67a i 67b o.p., których przedmiotem są zobowiązania podatkowe.
Nie można z treści przepisu wywodzić istnienia normy prawnej, która nie została w nim zawarta. Taka interpretacja przepisu, jako mająca charakter normotwórczy jest niedopuszczalna.
Należy podkreślić, że dopiero w następstwie zmiany wprowadzonej przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 659), zmieniającej tą ustawę z 28 kwietnia 2017 r., art. 64 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 (...)". Po zmianach, istnieje zatem możliwość udzielenia przedsiębiorcy ulg, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. także w odniesieniu do należności wymienionych w art. 60 pkt 7 u.f.p., a więc również kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych (Druk nr 1014, str. 8, ust. II, pkt 2 lit. d) wskazano, że projektowane zmiany ustawy mają na celu wprowadzenie dla zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą możliwości uzyskiwania preferencji w odniesieniu do wszystkich należności wymienionych w otwartym katalogu z art. 60 u.f.p., stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w art. 64 ust. 2 zrezygnowano ze sztywnego odniesienia się do wskazywanych w tym przepisie kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, co do których mogą być przyznawane ulgi. Proponowana zmiana ma na celu stworzenie podstaw prawnych dla zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie możliwości uzyskiwania preferencji w odniesieniu do wszystkich należności wymienionych w otwartym katalogu z art. 60 ustawy (str. 23).
Wprowadzone z 28 kwietnia 2017 r. zmiany, nie miały wpływu na kształt rozpoznawanej sprawy, w której ostateczna decyzja została wydana 24 lipca 2015 r., bowiem jak wynika z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych, tylko do spraw dotyczących udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Z podanych przyczyn, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego, okazały się nieusprawiedliwione.
Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.