Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 527/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Spółki Rolnej M. Sp.j. w K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Zielonej Górze z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Nowej Soli z/s w Kożuchowie wpłynął wniosek M. C. o przyznanie płatności na rok 2011. Wnioskodawczyni zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 89,12 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) działki o łącznej powierzchni 89,12 ha. Wniosek został zmieniony pismem z [...] maja 2011 r.
W dniu [...] czerwca 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek transferowy Spółki Rolnej M. sp.j. na rok 2011 wraz z umową przekazania gospodarstwa rolnego (z [...] maja 2011 r.) oraz kopią wniosku o wpis do ewidencji producentów Spółki Rolnej M. sp.j. Ww. wniosek dotyczył przejęcia od M. C. przez Spółkę Rolną M. sp.j. płatności w przypadku przekazania gospodarstwa, o którym mowa w art. 21 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W dniu [...] lipca 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło częściowe cofnięcie wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 złożone przez Spółkę Rolną M. sp.j. wraz z oświadczeniami z [...] lipca 2011 r. o przeznaczeniu traw uprawianych na trwałych użytkach zielonych na susz paszowy.
W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nowej Soli z siedzibą w Kożuchowie (określany dalej jako Kierownik BP ARiMR) wydał decyzję o odmowie przyznania Spółce Rolnej M. sp.j. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.
Organ ustalił, że z akt sądowych i prokuratorskich wynika, iż M. W. będący właścicielem ponad tysiąca hektarów gruntów rolnych wspólnie z innymi osobami, w tym m.in. z M. C. i S. M. reprezentującą Spółkę Rolną M., doprowadził Skarb Państwa do niekorzystnego rozporządzenia mieniem otrzymując nienależne dotacje do posiadanych przez siebie gruntów. M. W. prowadząc od kilkunastu lat działalność rolniczą pod firmą o nazwie B zatrudniał pracowników do prac biurowych i innych prac przez niego zleconych, między innymi do prac rolnych. Część osób, które znajdowały się w stosunku zależności służbowej od M. W., powiązanych z nim rodzinnie lub towarzysko nabywała dla pozoru ziemię, która w rzeczywistości pozostawała we władaniu M. W. Zakup ziemi odbywał się na zlecenie i za pieniądze M. W. w celu uzyskania przez niego pełnych dopłat unijnych, omijając w ten sposób ograniczenia wynikające z degresywności płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (PROW 2004-2006), płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej PROW (2007-2013).
O pozorności nabycia gruntów rolnych jedynie w celu uzyskania maksymalnej stawki dotacji, świadczyło zabezpieczenie prawa do gruntu "ukrytego" właściciela w postaci weksla wystawionego przez takiego nabywcę na rzecz M. W. Za namową M. W. część osób podpisała z nim fikcyjne umowy dzierżawy ziemi. W rzeczywistości cała ziemia była użytkowana przez M. W. za pomocą osób otrzymujących za to wynagrodzenie. Z jego polecenia fikcyjni właściciele i dzierżawcy składali wnioski o dotacje do ARiMR, ale kwoty płatności przyznane w ramach złożonych wniosków do ARiMR były przekazywane zleceniodawcy. Ustalono, że w ten sposób uzyskała nienależne dotacje m.in. S. M. M. W. inicjował składanie wniosków o przyznanie płatności do ARiMR przez m.in. S. M., a później współdziałał w celu uzyskania wszystkich tych płatności w maksymalnych stawkach. Służyć temu miał podział jego gruntów rolnych pomiędzy fikcyjnych posiadaczy, aby powierzchnia działek zgłaszanych przez każdą z tych osób nie przekraczała 50 ha, co uprawniało do uzyskania dopłat w maksymalnej wysokości.
Powyższe ustalenia poparte były dowodami w postaci wyjaśnień samych podejrzanych oraz zeznań świadków, którzy byli zatrudnieni przez M. W. i poznali funkcjonowanie mechanizmu polegającego na wyłudzaniu dopłat do gruntów rolnych posiadanych przez M. W. i jego w tym roli jako jedynego decydenta i jednocześnie beneficjenta.
Zebrany w postępowaniu karnym i włączony do postępowania administracyjnego materiał dowodowy w postaci zeznań świadków i wyjaśnień oskarżonych organ ocenił jako wiarygodny oraz miarodajny, bowiem zeznające osoby zostały pouczone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i miały pełną świadomość odpowiedzialności karnej w przypadku zeznawania nieprawdy.
Kierownik BP ARiMR zakwestionował fakt przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego przez M. C. na rzecz Spółki Rolnej M. sp.j. w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, gdyż M. C. nie była w posiadaniu gruntów rolnych, które zgłosiła do płatności na rok 2011. Wobec powyższego, w ocenie Kierownika BP ARiMR złożony przez Spółkę Rolną M. Sp.j. wniosek transferowy nie spełniał wymogu przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1122/2009, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem M. C. nie będąc posiadaczem gospodarstwa rolnego zgłoszonego do płatności nie mogła skutecznie przekazać (przenieść posiadania) gospodarstwa rolnego na rzecz ww. Spółki. W tej sytuacji organ stwierdził, że Spółka Rolna M. sp.j. nie była posiadaczem gruntów rolnych.
Zdaniem organu I instancji całokształt okoliczności faktycznych potwierdza zaistnienie swoistego "mechanizmu" mającego na celu obejście przez M. W. przepisów ograniczających uprawnienie do uzyskanych płatności. Wskazał, że M. W. podzielił gospodarstwo rolne pomiędzy następujące osoby składające wnioski o przyznanie płatności w ARiMR: M. C., K. S., J. J., M. B., T. S., S. B., J. M., S. M., J. G., J. B., B. P., K. P., T. P. Stwierdził, że grunty rolne zgłoszone przez Spółkę Rolną M. Sp.j. oraz przez ww. osoby zarządzane były przez M. W. i nie stanowią samodzielnych, odrębnych gospodarstw, a także nie są powiązane ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.
W ocenie organu poczynione ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że ww. działanie wyczerpało przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.
Organ podniósł, że w sprawie nie został spełniony przez wnioskodawczynię warunek, o którym mowa w art. 2 lit. a/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.Urz. UE. L. 2008.321.14; dalej: rozporządzenie nr 1166/2008). W przypadku, gdy warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc jest przyznawana temu, na którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. W przedmiotowej sprawie M. W. nie występował jako współposiadacz gospodarstwa zgłoszonego do płatności i ukrywał przed organami ARiMR fakt posiadania zgłoszonych we wniosku na rok 2011 gruntów rolnych.
W ocenie organu skarżąca Spółka składając wniosek o przyznanie płatności na 2011 r. nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to było nadal w posiadaniu M. W. Decyzją z [...] marca 2016 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając podniesioną w nim argumentację.
Wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009.
Nadto wskazał na definicję gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia nr 73/2009 oznaczającą wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Natomiast w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1166/2008 określono, że gospodarstwo rolne lub gospodarstwo oznacza wyodrębnioną jednostkę pod względem technicznym, ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą jako działalność podstawową lub drugorzędną.
Mając na uwadze powyższe przepisy oraz zgromadzony materiał dowodowy, w tym włączoną do akt sprawy dokumentację z postępowania prokuratorskiego (V Ds. 2/12) oraz sądowego (II K 210/12), organ stwierdził, iż spółka nie wypełniła ww. przesłanek, od których realizacji uzależnione jest przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem organu spółka nie była rolnikiem ani gospodarstwem, nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, jak również nie była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych.
Dokonując analizy zadeklarowanych przez osoby fizyczne i spółki prawa handlowego gruntów w 2011 r. organ stwierdził, że do płatności zgłoszone zostały grunty o powierzchni 1068,79 ha. Wyliczył, że dzieląc swoje gospodarstwo pomiędzy poszczególne osoby, które występowały o płatności, M. W. uzyskał płatność ONW z jednego roku, która wynosiła 167.049,10 zł, podczas gdyby powierzchnię tę zgłosił jednym wnioskiem otrzymałby płatność jedynie w wysokości 22.375 zł. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej różnica w takich okolicznościach wynosiłaby natomiast 618.419,69 zł, przy założeniu, że do wskazanej płatności zostałby zgłoszony obszar o powierzchni 1068,79 ha.
Wyrokiem z 27 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Spółki Rolnej M. Sp.j. w K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.
Sąd odniósł się do podniesionego przez Spółkę zarzutu nieważności postępowania przed organem I instancji. Powołując się na treść art. 5 ust. 2 i art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich stwierdził, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego miejsce zamieszkania lub siedziby przejmującego gospodarstwo nie ma wpływu na właściwość miejscową organu, gdyż nadal właściwy pozostaje kierownik biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek. Skoro więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przekazująca gospodarstwo mieszkała na obszarze właściwości BP ARiMR w Nowej Soli z/s w Kożuchowie, organem właściwym do rozpoznania sprawy skarżącego był właśnie ten organ. To zaś oznacza, że zarzut nieważności postępowania był nieuzasadniony.
Sąd I Instancji stwierdził, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) koniecznymi warunkami uzyskania płatności bezpośrednich jest bycie "rolnikiem", posiadanie działek rolnych zgłoszonych do płatności na dzień 31 maja roku którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności i prowadzenie na tych działkach "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c/ rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca Spółka nie spełnia warunków do uzyskania płatności bezpośrednich za 2011 r., gdyż składająca wniosek M. C. nie była posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i nie prowadziła na nich działalności rolniczej, a w związku z tym nie mogła skutecznie przekazać tego posiadania na rzecz skarżącej spółki.
W przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego (art. 21 ust. 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Oznacza to, że wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu. Z zeznań złożonych przez M. C. wynika jednoznacznie, że składając wniosek o płatność na 2011 r. nie była ona posiadaczem deklarowanych gruntów, nie uprawiała ich, a wniosek złożyła na polecenie M. W. Wnioskodawczyni zeznała, że faktycznym posiadaczem deklarowanych przez nią gruntów był M. W. Zasadnicze znaczenie dla określenia faktu posiadania gruntów ma data 31 maja roku, którego dotyczy płatność, to w tej dacie wnioskodawca winien spełniać wskazany wymóg posiadania gruntów. Zdaniem Sądu prawidłowe było stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż skoro na dzień zawarcia umowy - [...] maja 2011 r. przekazująca gospodarstwo M. C. nie była posiadaczem gruntów (co sama stwierdziła), to nie można mówić o posiadaniu gruntów przez skarżącą Spółkę w dniu następnym, tj.[...] maja 2011 r.
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że z materiału dowodowego postępowania karnego przygotowawczego (następnie sądowego II K 210/12, a aktualnie II K 167/13 i II K 232/15) wynikały jednoznacznie okoliczności rodzące podejrzenie o zaistnieniu mechanizmu służącego uzyskiwaniu nienależnych środków pomocowych, mające istotne znaczenie dla weryfikacji i oceny wiarygodności danych zawartych we wniosku skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich na 2011 r.
Organ wzywał wspólników spółki jawnej - S. M. i M. W. w celu ich przesłuchania na okoliczność posiadania deklarowanych gruntów, jednak pomimo wielokrotnie wyznaczanych terminów wymienione osoby nie stawiły się. W tej sytuacji organ na piśmie zwrócił się do profesjonalnego pełnomocnika skarżącej spółki jawnej o złożenie na piśmie wyjaśnień przez ww. wspólników, odnośnie użytkowania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności. Strona nie podjęła współdziałania z organem i w postępowaniu nie zrealizowała ciążących na niej obowiązków procesowych w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazała więc, iż wywołane materiałami z postępowania karnego istotne wątpliwości co do posiadania przez nią zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce.
Tym samym prawidłowe było ustalenie organów, że na dzień [...] maja 2011 r. wnioskodawczyni nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek i nie prowadziła na nich samodzielnej działalności rolniczej.
W sytuacji niewykazania przez stronę podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu. Sąd zaznaczył, że ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą.
Zatem w sytuacji gdy skarżąca nie wykazała, iż pozostawała posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadziła działalność rolniczą, to nie przysługują jej płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych ustawą o płatnościach bezpośrednich. W tej sytuacji zbędne było badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka Rolna M. sp.j. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ppsa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:
- a) art. 19 kpa w zw. z art. 21 §1 ust. 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o płatnościach i nieuwzględnienie okoliczności, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest właściwy w sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika, co powoduje, iż decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy;
- b) art. 106 § 3 ppsa poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:
- - protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze z 15.03.2016 r. w sprawie II K 232/15 oraz protokołu z 07.12.2015 r. w sprawie II K 167/13 na okoliczność wykazania, iż S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, iż była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, iż współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach, w tym w sprawie II K 167/13;
- - postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w Nowej Soli z 14.02.2014 r. na okoliczność, iż działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji, gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji;
- c) art. 86 kpa w zw. z art. 95 § 1 kpa poprzez pominięcie zeznań przedstawicieli strony skarżącej S. M. i M. W. w sytuacji, gdy wymienieni w sposób wyczerpujący usprawiedliwili swoje niestawiennictwo i wnieśli o wyznaczenie innego terminu przesłuchania;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżąca nie spełniła wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy w szczególności, iż nie spełniła wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objęła w posiadanie będąc w dobrej wierze, bowiem przekazujący zapewnił ją, że jest uprawniony do przeniesienia posiadania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych oraz przedstawił stosownie do art. 193 zd. 1 ppsa motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.
W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przez organ właściwości miejscowej, niezasadne oddalenie przez Sąd I instancji wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 1. lit. b/ petitum skargi kasacyjnej) oraz zaakceptowanie przez ten Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony.
Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie było przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2011 na podstawie wniosku transferowego z tytułu przejęcia gruntów rolnych.
Stosownie do art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W orzecznictwie jest wyrażany pogląd, że przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej, mimo że art. 21 kpa nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy szczególne, a dopiero w razie ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) - przepisy kpa (v. postanowienie NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OW 219/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z przepisami ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się co roku do kierownika biura powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika (art. 5 ust. 2).
W przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1122/2009 jednolita płatność obszarowa, płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy chmielu niezwiązana z produkcją lub wsparcie specjalne, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli:
- 1) przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
- 2) przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (art. 21 ust. 1).
Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek, o którym mowa w powyższym przepisie do kierownika biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek przez przekazującego posiadanie (art. 21 ust. 4).
W przypadku przeniesienia posiadania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego (art. 21 ust. 5).
Zatem w myśl tych przepisów przejmujący posiadanie gruntów rolnych, zgłoszonych wcześniej do płatności bezpośrednich przez przekazującego te grunty, powinien złożyć wniosek do organu, do którego złożył wniosek przekazujący te grunty, z czego należy wywodzić, że w takiej sytuacji właściwość miejscowa organu nie ulega zmianie, a jedynie w miejsce dotychczasowej strony (przekazującego) wstępuje nowy podmiot (przejmujący).
W okolicznościach sprawy przekazujący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 do BP ARiMR w Nowej Soli, a więc ten organ był również właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku złożonego przez przyjmującego posiadanie gruntów, co czyni zarzut naruszenia przez organ właściwości miejscowej niezasadnym. W tym przypadku przeniesienie posiadania gruntów rolnych na inny podmiot nie powoduje zmiany właściwości miejscowej organu. Jak wcześniej zostało wyjaśnione, wobec odrębnej regulacji właściwości miejscowej organów w zakresie płatności bezpośrednich w sprawie nie mogły mieć zastosowania wskazane wcześniej przepisy kpa oraz powołane przez stronę przepisy ustawy regulującej płatności bezpośrednie.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, sąd nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze ppsa sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.
W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Zielonej Górze w sprawach o sygn. akt II K 232/15 i II K 167/13 i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z 14 lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 ppsa. Sąd postąpił prawidłowo, odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 ppsa sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.
Za bezzasadny należało także uznać zarzut ujęty w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że pominięcie zeznań przedstawicieli strony (S. M. i M. W.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami kpa.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o płatnościach organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 kpa. Poza tym, zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 kpa) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa).
W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności bezpośrednich byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie, czy wnosząca skargę kasacyjną posiadała deklarowane do płatności bezpośrednich na rok 2011 grunty rolne i czy w związku z tym prowadziła na tych gruntach samodzielnie działalność rolniczą.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentów postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt V Ds. 2/12 oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego) organ ustalił, że skarżąca spółka nie była de facto posiadaczem przedmiotowych gruntów i nie prowadziła na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań świadków złożonych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed organami ścigania wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Potwierdzają to zaznania świadków (J. B., M. C., K. S. i innych osób), którzy opisując stworzony mechanizm pozyskiwania płatności wyjaśniali, w jaki sposób weszli oni w "posiadanie" gruntów rolnych i w jaki sposób i przez kogo były one zarządzane.
Świadkowie zeznali również, w jaki sposób ubiegali się oni o przyznanie im płatności w ramach poszczególnych programów oraz na jakich zasadach były one przekazywane M. W. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.
Należy też zauważyć, że z treści art. 86 kpa wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).
W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 kpa i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania.
Dodatkowo, niejako na marginesie powyższych rozważań, należy też zauważyć, że w niektórych przypadkach zachowanie strony może być postrzegane jako nadużycie prawa procesowego, z czego strona postępowania powinna zdawać sobie sprawę. Ocena działań stron pod tym względem w postępowaniu administracyjnym należy do organu, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – do sądu. Z uprawnienia w postaci prawa do wnioskowania przeprowadzenia określonego dowodu strona nie może bowiem czynić użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003; postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę.
Każde prawo podmiotowe, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji, zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stanowisko to jest także akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W wyroku z 1 lipca 1997 r. o sygn. 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw".
Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 kpa, czy – zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 kpa na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.
Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi – uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.
Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.
Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, zaś po przejęciu gospodarstwa wykonywała na nim wszelkie niezbędne czynności agrotechniczne. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Treść zarzutu wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone, zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym.
Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą. Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych.
Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c/ rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności bezpośrednich musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.
Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.
Ponieważ skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).