Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1345/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4735/15 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] czerwca 2015 r. o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc listopad 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż stosownie do art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...), środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a (dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych), art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r.

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż skarżąca jest średnim przedsiębiorstwem bowiem spełnia przesłanki z definicji zawartej w art. 2 ust. 1 załącznika I do w/w rozporządzenia tj. zatrudnia mniej niż 250 pracowników i jej roczny obrót nie przekracza 50 mln EUR. Oznacza to, że przy ocenie jej sytuacji finansowej, zastosowanie będzie miała uproszczona definicja przedsiębiorstwa zagrożonego określona w rozporządzeniu Komisji.

Organ podkreślił, iż zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt badania, przez organ rozpatrujący sprawę, sytuacji ekonomicznej strony na dzień złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy, co wynika z treści art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r., o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Ponadto pomoc, o której mowa w art. 26a ustawy o rehabilitacji jest ściśle związana z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu. Szczegółowo analizując dokumentację finansową przedstawiającą wartość posiadanego kapitału oraz niepokryte straty na dzień [...] listopada 2014 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż strona spełniła przesłanki z art. 7 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 i tym samym zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji znajdowała się na dzień złożenia wniosku w trudnej sytuacji ekonomicznej uniemożliwiającej wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Skarżąca na dzień wystąpienia o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych utraciła ponad połowę kapitału zarejestrowanego, w tym w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku za listopad 2014 r. ponad jedną czwartą wysokości tego kapitału.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON ewentualnie wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd I instancji nie podzielił przy tym oceny skarżącej, iż organy orzekające w sprawie rażąco naruszyły prawo materialne poprzez wadliwe zastosowanie przepisu art. 26a ust. 9a ustawy o rehabilitacji w zw. z wadliwą wykładnią przepisu art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji i nieprawidłowym zastosowaniem przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w powiązaniu z przepisem art. 57 i art. 59 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie wywiódł, iż przy ocenie sytuacji finansowej skarżącej zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008. Mając na względzie regulacje prawa unijnego dotyczące wyłączenia wszystkich programów pomocy przez 6-miesięczny okres dostosowawczy oraz dopuszczające przedłużenie stosowania środków, na temat których przedłożono informacje zbiorcze zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 800/2008, dopuszczalne stało się wydłużenie czasu trwania środka pomocy nr X 306/2009 do dnia 31 grudnia 2014 r. Celem nowelizacji rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. obowiązującej od 1 kwietnia 2014 r. było zatem osiągnięcie skutku zbieżnego ze skutkiem regulacji unijnych zakładającym zapewnienie spójnego podejścia w ramach wszystkich instrumentów unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut polegający na wadliwym zastosowaniu art. 26a ust. 9a pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z wadliwą wykładnią przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach UE dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Za nieuprawniony Sąd I instancji uznał również zarzut pominięcia przy weryfikacji danych finansowych skarżącej okresu od [...] listopada do dnia [...] grudnia 2014 r. tj. dnia złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z motywem 36 preambuły rozporządzenia (WE) nr 800/2008 zgodnie z zasadami regulującymi kwestie dotyczące pomocy objętej zakresem art. 87 ust. 1 Traktatu za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. W § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2009 r. wskazano, iż rozporządzenie określa terminy składania i wzory wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc, wraz z danymi i dokumentami załączonymi do wniosku. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pracodawca składa wniosek wraz z informacją w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą.

Konkludując, w ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie po zebraniu materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu jego oceny, a jego wyniki odzwierciedlić w treści wydanego orzeczenia.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyło [...] Sp. z o.o. domagając się jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżanemu wyrokowi zarzuciło:

1. I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:
2. 1) przepisu art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 26a ust. 9a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, że dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji i sposób zastosowania przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w powiązaniu z przepisem art. 57 i art. 59 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu były prawidłowe i konsekwentnie odmowa wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2014 r. była uzasadniona, a tym samym, wobec przyjęcia przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Organu nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało uznaniem skargi za nieuzasadnioną i jej oddaleniem;
3. 2) przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z wadliwym zastosowaniem przepisem art. 26a ust. 9a pkt 1 ustawa o rehabilitacji będącym następstwem wadliwej wykładni przepisem art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że Skarżąca w dacie złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, co skutkowało uznaniem skargi za nieuzasadnioną i jej oddaleniem.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie zasadnie zastosowały w sprawie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), co słusznie zaaprobował też Sąd I instancji.

Usprawiedliwione w sprawie było w zakresie sytuacji finansowej Spółki powołanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 1 ust. 7 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008. Przepis ten stanowi, że dla celów ust. 6 lit. c), MŚP uważa się za zagrożone przedsiębiorstwo, jeżeli spełnia następujący warunek: w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy.

W ocenie NSA, przywołany przepis winien stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zakresie sprawy dotyczącej dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2014 r., gdyż w tym okresie obowiązywało wskazane rozporządzenie Komisji. W systemie przepisów regulujących dofinansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w okresie lat 2014 – 2015 brak jest niespójności, luk czy też zachodzenia jednych przepisów na drugie w zakresie ich obowiązywania. W poszczególnych okresach rozliczeniowych obowiązują bowiem stosowne przepisy, które się nie zazębiają. Zachowana jest zatem pełna spójność tych regulacji.

Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1224/2013 z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 800/2008 w odniesieniu do okresu jego stosowania przewiduje w pkt 1 preambuły, że dnia 31 grudnia 2013 r. rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 traci moc. W pkt 2 wskazano zaś, że w komunikacie dotyczącym unowocześnienia unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa 3 z dnia 8 maja 2012 r. Komisja zainicjowała szerszy przegląd zasad pomocy państwa. W kontekście tego przeglądu rozporządzenie (WE) nr 994/98 zostało już zmienione rozporządzeniem Rady (UE) nr 733/2013. W trakcie przeglądu jest szereg innych instrumentów pomocy państwa, takich jak instrumenty dotyczące działalności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej, pomocy na ochronę środowiska, kapitału podwyższonego ryzyka i udzielania pomocy na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji. Zakończenie dostosowania tych instrumentów nie będzie możliwe przed wygaśnięciem rozporządzenia (WE) nr 800/2008.

W celu zapewnienia spójnego podejścia w ramach wszystkich instrumentów pomocy państwa należy przedłużyć okres stosowania rozporządzenia (WE) nr 800/2008 do dnia 30 czerwca 2014 r. Natomiast pkt 4 zawiera postanowienie, że w świetle przedłużenia okresu obowiązywania rozporządzenia (WE) nr 800/2008 niektóre państwa członkowskie mogą chcieć przedłużyć stosowanie środków, na temat których przedłożono informacje zbiorcze zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia. W celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych właściwe jest, by informacje zbiorcze dotyczące przedłużenia okresu obowiązywania tych środków uznać za przekazane Komisji, jeżeli do przedmiotowych środków nie wprowadzono istotnych zmian.

W konsekwencji przedstawionych postanowień rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1224/2013 Minister Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w § 1 wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 241) wprowadza się zmiany. W pkt 3 tego § postanowiono o zmianie § 11, otrzymał on brzmienie – "Rozporządzenie obowiązuje do dnia 31 grudnia 2014 r." Tak więc, obowiązywanie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, zostało przedłużone do końca grudnia 2014 r.

Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, które zgodnie z § 11 tego aktu weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. i obowiązywało w zakresie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych począwszy od stycznia 2015 r.

Wskazana zatem chronologia aktów prawnych dotyczących dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, przekonuje zatem w pełni, że zarzut naruszenia przepisów powołanych w pierwszej podstawie kasacyjnej złożonego środka zaskarżenia, dotyczący zastosowania w sprawie nieobowiązującego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008, należało uznać za nieusprawiedliwiony. W okolicznościach faktycznych sprawy, odnoszących się do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za miesiąc listopad 2014 r. zasadnie zastosowano art. 1 ust. 7 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008, nie doszło zatem w tym zakresie do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, tym bardziej do ich rażącego naruszenia.

Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wadliwego zastosowania art. 26a ust. 9a pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w następstwie błędnej wykładni art. 48a ust. 3 tej ustawy, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieskuteczny.

Wtrącić w tym miejscu przede wszystkim należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym nie podważono ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Zatem Sąd kasacyjny związany jest podczas oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego ustaleniami dokonanymi w sprawie przez organy. Nie podważono zatem ustalenia, że skarżąca kasacyjnie Spółka znajdowała się w listopadzie 2014 r. w sytuacji zagrożonego ekonomicznie przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008. Już zatem z tego powodu można byłoby uznać, że wskazane przepisy prawa materialnego zastosowane do niepodważonych okoliczności faktycznych nie zostały naruszone.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać w sprawie należy, że powołany zarzut ze względu na swą treść nie pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia. Z powołanych jako naruszone przepisów prawa materialnego wynika bowiem, że zgodnie z art. 26a ust. 9a pkt 1 ustawy o rehabilitacji Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania w przypadkach, o których mowa w art. 48a ust.

3. Natomiast w myśl art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.

W omawianym zarzucie, jak i też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do tej podstawy kasacyjnej nie wskazuje się przepisu unijnego, który został przez organy, a i w konsekwencji akceptacji ich stanowiska przez Sąd I instancji naruszony. Zarzut ten jest zatem niepełny i w konsekwencji nie pozwala na ustalenie jego treści, na czym konkretnie polegało naruszenia powołanych w nim przepisów.

W orzecznictwie NSA zarysował się w tym zakresie jednoznaczny pogląd, z którego wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116).

Brak takiej konkretyzacji regulacji prawnej, która została naruszona uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia poprzez pryzmat tak postawionego zarzutu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Dlatego też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę skutku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c i pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (360 zł) składa się wynagrodzenie radcy prawnego za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który nie prowadził sprawy przed sądem I instancji.