Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji), wyrokiem z 5 października 2021r., sygn. akt V SA/Wa 1774/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z 7 sierpnia 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 5 czerwca 2020r., a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z 25 kwietnia 2018r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r., nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009r. wraz z sankcjami wieloletnimi.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., postanowieniem z 9 kwietnia 2019r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...], a to wobec złożenia przez skarżącą wniosku w dniu 20 lutego 2019r.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., wobec złożenia przez skarżącą kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...], postanowieniem z 5 czerwca 2020r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z 10 marca 2014r.
Organ, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. postanowieniem 7 sierpnia 2020r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ w uzasadnieniu postanowienia z 7 sierpnia 2020r. wskazał, że skoro Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z 25 kwietnia 2018r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...], to brak jest podstaw do ponownego wszczęcia i prowadzenia w tej samej sprawie kolejnego postępowania nadzorczego –nieważnościowego, mającego za przedmiot ocenę, czy decyzja z 10 marca 2014r. dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Występuje negatywna przesłanka dla ponownego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 marca 2014r. Organ podkreślił, że decyzja rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania w związku ze złożeniem przez skarżącą kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji z 10 marca 2014r.
Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, zasad współżycia społecznego, zaufania obywatela do państwa prawa, błędne ustalenia faktyczne. Podniosła, że powoływanie się przez organ na wcześniejsze decyzje jest nieuprawnione z uwagi na inny stan faktyczny i okoliczności zaistniałe w tamtych postępowaniach; obecnie zainicjowane postępowanie oparte jest na nowych dowodach i okolicznościach, uzyskanych w 2020r. oraz, że już wcześniej występowała z pismami zawierającymi wnioski dowodowe, co nie wywołało jakiejkolwiek reakcji ze strony organu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia je poprzedzającego, a także o dopuszczenie dowodów z pism i wniosków wymienionych w skardze, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę i w konsekwencji uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 5 czerwca 2020r. wskazał, że w orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Wystąpienie takiej przesłanki musi być niekwestionowane (niewątpliwe). Stwierdzenie wystąpienia przesłanki powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do stanowiska organu, że podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...] jest okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...] podniósł, że nie sposób zaakceptować to stanowisko albowiem obie wymienione decyzje (z 10 marca 2014r. i 25 kwietnia 2018r.) nie były kontrolowane przez sąd, a tylko taka kontrola i to pod pewnymi warunkami wykluczałaby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z 10 marca 2014r. WSA podkreślił, że podziela stanowisko sformułowane w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009r., sygn. I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18), zgodnie z którym fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu administracyjnego możliwość pobawienia jej mocy wiążącej z przyczyny stanowiącej wadliwość, która była objęta zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
W orzecznictwie można dostrzec posługiwanie się przez sądy zróżnicowanym sposobem wyznaczania materii, która została " objęta zakresem rozpoznania", wobec czego dopuszcza się również weryfikację w postępowaniu nieważnościowym tych zagadnień prawnych odnośnie do których sąd, oddalając skargę nie wypowiedział się w sposób wyraźny w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd pierwszej instancji akceptuje stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej ma charakter wyjątkowy i uzależniona jest od wykazania we wniosku tych przyczyn nieważności, które obiektywnie nie mogły być znane sądowi i z tego powodu nie mogły być faktycznym przedmiotem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. WSA wskazał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestią determinującą rozpoznanie sprawy jest to, że decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności nie była kontrolowana przez sąd, co także dotyczy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...]. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie podstawy nieważności (wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.) były badane w postępowaniu zakończonym decyzją z 25 kwietnia 2018r. WSA wskazał, że organ powinien wszcząć postępowanie i ewentualnie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczył wniosek o ile brak było spełnienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony skargą kasacyjną przez organ w całości.
Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych zarzucono naruszenie prawa procesowego:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. i w związku z art. 156 oraz art. 145 k.p.a. polegające na uznaniu, że nieprawidłowo zastosowano art. 61 a § 1 k.p.a. z uwagi na zakwestionowanie tożsamości stosunku prawnego w aspekcie stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy strona kolejny raz żąda stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o tę samą, co poprzednio przesłankę, wskazując na nowe, nieznane organowi dowody, zmierzające do podważenia stanu faktycznego sprawy i nakazujące organowi poczynienie w tym względzie ustaleń i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, podczas gdy wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję jest podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności, bowiem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ponownego ustalenia stanu faktycznego, gdyż podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ dysponuje zamkniętym stanem faktycznym i rozstrzyga kwestię czysto prawną; złożenie przez tę samą stronę ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, na podstawie tej samej przesłanki rażącego naruszenia prawa uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c.p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a., którego wykładni WSA dokonał w oparciu o uchwałę NSA z 7 grudnia 2009r. sygn. I OPS 6/09 w ten sposób, że przepis należy rozumieć tak, że jedynie oddalenie skargi przez sąd (skontrolowanie przez sąd pod względem legalności) "zamyka organowi administracji publicznej legitymowanemu do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia decyzji mocy wiążącej z przyczyny stanowiącej wadliwość, która była objęta zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego", a zatem warunkiem koniecznym zastosowania art. 61 a § 1 k.pa. na gruncie stanu faktycznego jest wcześniejsze oddaleniem skargi przez sąd, co w konsekwencji spowodowało niezasadnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, chociaż przedmiotowa uchwała nie może być odniesiona do stanu faktycznego sprawy, ponieważ decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (czego dotyczy uchwała), a decyzja ta została już zweryfikowana przez organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności, zatem wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie (zarówno o stwierdzeniu nieważności, jak i o odmowie stwierdzenia nieważności – co nakazuje WSA) byłoby obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.
W kontekście podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności wymaga wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009r. – I OPS 6/09 stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalano prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie- z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym; w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.pa.). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku.
W wypadku braku uzasadnienia przeprowadzenie takiego wstępnego badania będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji. Uwzględniając ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania. NSA zauważył, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego.
Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.
Treść podjętej uchwały, jej uzasadnienie, również w kontekście treści wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały prowadzą do jednoznacznej konstatacji, że uchwała ta odnosi się do sytuacji, w której akt wydany w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym był przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny i postępowanie sądowe zostało zakończone prawomocnie, a strona składa żądanie stwierdzenia nieważności tego aktu w postępowaniu nadzwyczajnym. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, gdyż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...] nie była przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Kwestią o charakterze pryncypialnym w kontekście rozważań NSA w uzasadnieniu omawianej uchwały była relacja pomiędzy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, który co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a możliwością badania w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej wskutek żądania zgłoszonego przez stronę o stwierdzenie jego nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. czy akt, który został poddany sądowej kontroli nie jest obarczony wadą nieważności.
Z jednej z zasad sądowej kontroli administracji wynika obowiązek (art. 145 § 1 pkt 2 p.ps.a.), że sąd stwierdza z urzędu, czy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Powtórzyć należy, że taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje, co powoduje że stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie uwzględnienia omawianej uchwały w toku dokonywanej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia jest nieprawidłowe.
W tym miejscu wymaga odnotowania, że powołany w cytowanej uchwale art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011r., mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2011r. nr 6, poz. 18).
Organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołał się na art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmawiając wszczęcia postępowania organ wskazał, że tą inną uzasadnioną przyczyną jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...]. Stanowisko organu jest zasadne. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej – ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, oraz że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.pa. (wyrok NSA z 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 390/07).
Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem bowiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a.(wyroki NSA: z 12 stycznia 1994, sygn. akt II SA 2164/92; z 29 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 1889/97). W konsekwencji nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (wyroki NSA: z 6 marca 2003r., sygn. akt I SA 2038/01; z 18 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1500/14).
W kontekście tych uwag za chybione należy uznać stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie podstawy nieważności, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. były badane w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora [...]. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...].
Skoro decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego to występuje uzasadniona przyczyna, w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w związku z kolejnym wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...].
Mając na uwadze powyższe, zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne, co powoduje koniczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego NSA skargę, jako nieuzasadnioną oddalił (art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a.). Dodać należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej, nie obejmuje, według poglądów powszechnie przyjętych w literaturze, a także w orzecznictwie, związania tego sądu wnioskami skargi kasacyjnej co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 maja 2005r. OSK 1514/04).
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepisy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2018r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265).