Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 330/22 oddalił skargę W. W. i S. W. (dalej: Strony, Skarżący) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) z 25 marca 2022 r. nr 0600-ZU.411.18.2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 października 1999 r. do 30 września 2012 r. w kwocie 27.905, 59 zł, zabezpieczonych wpisem hipoteki przymusowej.
Z powyższym wyrokiem WSA nie zgodzili się Skarżący i wystąpili ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1) art. 41a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266z późn. zm.; dalej: u.u.s.r.) poprzez błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, że sytuacja majątkowa skarżących nie stanowi przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników;
- 2) art. 41b ust. 2 u.u.s.r. poprzez błędne zastosowanie polegające na braku ustalenia, jaki wpływ miałaby egzekucja z nieruchomości na ważny interes skarżących;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego i dowolną ocenę, co miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami wnosili o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z 17 stycznia 2023 r. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Stron nie jest uzasadniona.
Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy i druga strona – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej także wnosiła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Wymaga także wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Sądu kasacyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11; opubl., podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; jednak żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w sprawie nie zaistniała.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 685/21, WSA uchylił obie decyzje Prezesa KRUS (z 5 lipca 2021 r. i 31 maja 2021 r.). W motywach wyroku, w rezultacie oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18, w którym orzeczono, że art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875; dalej: u.s.u.s.), w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd wówczas orzekający uznał, że skoro treść normatywna art. 41b ust. 2 u.u.s.r. jest tożsama z brzmieniem przepisu (art. 25 ust. 4 u.s.u.s.), którego zgodność z Konstytucją była przez Trybunał Konstytucyjny oceniana, to również art. 41b ust. 2 u.u.s.r. jest zgodny z Konstytucją. Wobec tego przepis art. 41b ust. 2 u.u.s.r. mówiący, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, należało interpretować, że należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, ale istnieje możliwość ich umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Przedstawiając powyższą ocenę prawną, Sąd nakazał organowi merytoryczne rozpoznanie wniosku Skarżących o umorzenie należności składkowych z uwzględnieniem, że dotyczy on należności zabezpieczonych hipoteką.
Organ miał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy zachodzą podstawy do umorzenia należności z uwagi na ważny interes zainteresowanych. Organ przyjmując założenie o braku przedawnienia należności zabezpieczonych hipotekami, miał zbadać wpływ egzekucji z nieruchomości na ważny interes Skarżących.
Sąd w sprawie I SA/Sz 685/21 ponadto uznał, że "zagadnienie przedawnienia należności z tytułu składek wynikających z objęcia ubezpieczeniem społecznym, które zostały zabezpieczone hipoteką, nie jest tożsame z problemem konstytucyjnym rozstrzyganym w przywołanym przez skarżących wyroku I SA/Rz 695/19 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 40/12".
Należy podkreślić, że powyższą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania był związany zarówno organ ponownie rozpatrujący sprawę, jak i WSA rozpoznający skargę na wydaną decyzję oraz Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.
W myśl bowiem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku WSA w sprawie I SA/Sz 685/21.
W tej sytuacji zgłaszanie zarzutu naruszenia art. 41b ust. 2 u.u.s.r. (w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku ustalenia, jaki wpływ miałaby egzekucja z nieruchomości na ważny interes Skarżących, ale w rzeczywistości zmierzające do wykazania, że powinna nastąpić odmowa jego zastosowania, gdyż ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką (s. 3-5 skargi kasacyjnej), stanowiło powtórzenie argumentacji zakwestionowanej przez WSA w sprawie I SA/Sz 685/21, a tym samym, na mocy art. 153 p.p.s.a., nieskutecznej.
W kontrolowanym wyroku w sprawie I SA/Sz 330/22 Sąd I instancji doszedł do wniosku, że Prezes KRUS ponownie rozpatrując wniosek Stron (tj. po wyroku w sprawie I SA/Sz 685/21) podjął prawidłową decyzję z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a., opierając ją na przesłankach z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. i w granicach uznania administracyjnego, przy tym uzasadniając ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie nie zgłaszali naruszenia art. 153 p.p.s.a., co oznaczało, że zaakceptowali, iż Sąd I instancji w obecnie kontrolowanym wyroku kierował się oceną prawną i wykonał zalecenia przedstawione w sprawie I SA/Sz 685/21.
Do tego również nie podważyli skutecznie przeprowadzonej przez WSA oceny ustaleń faktycznych i materiału dowodowego stanowiącego ich podstawę - dokonanych przez Prezesa KRUS. Zgłoszenie bowiem jedynie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (jak w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej) było niewystarczające i do tego przez organ II instancji, gdy po wyroku w sprawie I SA/Sz 685/21, w obecnie kontrolowanej sprawie została wydana tylko jedna decyzja przez Prezesa KRUS. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywałoby Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 17/21; 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 359/19; 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 156/22; opubl., podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej okazał się nieskuteczny.
W tej sytuacji nie zostały podważone ustalenia faktyczne organu i ich ocena przeprowadzona przez WSA.
Kwestia ta była istotna przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (choć Skarżący nie powiązali ich naruszenia z którąkolwiek z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a.) – art. 41a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.u.s.r., gdyż, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt I GSK 628/23; 31 października 2023 r., sygn. akt I GSK 1258/20).
W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Dlatego, gdy Skarżący nie podważyli skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego okazały się zarzutami bezpodstawnymi. Skarżący nie zakwestionowali więc skutecznie, aby w okolicznościach sprawy nieprawidłowo oceniono przesłanki wymienione w art. 41a ust. 1 u.u.s.r. i błędnie stwierdzono brak wystąpienia przypadku uzasadnionego ważnym interesem Stron, jak i całkowitej nieściągalności należności (przesłanki z art. 41a ust. 2 u.u.s.r.).
Należy przy tym zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strony, oprócz poglądu, że w sprawie zaistniał ich ważny ich interes, którego bliżej nie określili ani nie zdefiniowali, ale mający uzasadniać zastosowanie ulgi, w konsekwencji nie zawarli szerszego wywodu potwierdzającego tę konkluzję.
Z powyższych względów także i ten zarzut należało uznać za niezasadny.
Wobec powyższego skargę kasacyjną Stron należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić.