Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1641/18 po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w T. (dalej "skarżąca", "Spółka"), uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego wydał decyzję znak: [...] o wstępnym uznaniu skarżącej za grupę producentów warzyw i zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania.
Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania, obejmującego między innymi przeprowadzenie kontroli na miejscu Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzją nr [...], przyznał pomoc finansową w wysokości 667 020,19 zł, oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 135 066,57 zł oraz nałożył karę w wysokości 135 066,57 zł należnej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.
Skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I-ej instancji, co do odmowy przyznania płatności i nałożenia kary. W dniu [...] października 2017 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonej części i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] zawiesił płatność pomocy finansowej na podstawie art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE L z dnia 25 maja 2017 r.), zwane dalej: "rozporządzeniem nr 2017/891". w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy oraz nałożenia kary.
Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. Wskazał, że Prokuratura Okręgowa w [...] prowadzi śledztwo (sygn. akt [...]) w sprawie doprowadzenia w okresie między październikiem 2011 r. a 2016r., do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wielkiej wartości (48 249 750, 00 zł) ARiMR - Oddział Regionalny w Toruniu dysponującej środkami pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej, wspólnie i w porozumieniu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, z góry powziętym zamiarem, przez osoby zrzeszone w organizacji producentów G. Sp. z o.o. w T. i jej kontrahentów. Organ uznał, że okoliczność ta uzasadnia zawieszenie płatności kwoty pomocy finansowej w celu uwzględnienia ustaleń dokonanych na podstawie wskazanych wyżej okoliczności.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1641/18 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zawiera motywów, które w ocenie organu stanowią o bezzasadności zarzutów skarżącej. Ponadto organ naruszył art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez jego błędną wykładnię i zawieszenie płatności w części dotyczącej odmowy przyznania kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 135.066,57 zł. Wydanie zaskarżonej decyzji jest niezgodne z zasadami logiki, albowiem nie da się zawiesić płatności, która mogłaby ewentualnie i tak nie przysługiwać (przynajmniej organy ostatecznie nie ustaliły czy kwota 135.066,57 zł przysługuje Grupie czy też nie).
Wskazano również, że nie można zawiesić płatność w sytuacji odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej. To samo dotyczy również kwestii wymierzenia kary w wysokości 135 066,57 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Oczywistym jest, iż w sytuacji wymierzenia ww. kary nie można mówić o zawieszeniu płatności pomocy finansowej tejże kary. Aby zawiesić płatność należy wpierw ustalić czy taka płatność przysługuje. Dopiero po merytorycznym rozpoznaniu wniosku, tj. ustaleniu czy Grupie przysługuje płatność w zakresie 135.066,57 zł, można wydać ewentualnie zawiesić taką płatność.
Ponadto Sąd I instancji odnosząc się do informacji o prowadzeniu przez prokuratora postępowaniu podkreślił, że Prezes ARiMR wydając objętą odwołaniem decyzję niesłusznie przyjął, że dla prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem Grupy z dnia 8 sierpnia 2016 r. okoliczność ta stanowi element stanu faktycznego tego postępowania. Podkreślono, że postępowanie prowadzone w trybie art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 jest postępowaniem odrębnym od niniejszego postępowania, wszczętego wnioskiem Grupy o przyznanie wskazanej wyżej pomocy i nie może być realizowane w jego ramach.
Następnie organ złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 przez niewłaściwe zastosowanie przepisu, a polegające na przyjęciu że nie jest możliwe zawieszenie prawa do płatności z wniosku o przyznanie pomocy finansowej w sytuacji gdy prokuratura prowadzi śledztwo w sprawie doprowadzenia przez członków G. do rozporządzenia mieniem znacznej wartości na niekorzyść ARiMR, podczas gdy wszczęcie postępowania przez prokuraturę jest przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania dotyczącego pomocy finansowej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania ponieważ wskazane poniżej uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez wyciągniecie błędnych wniosków z treści sentencji decyzji polegających na uznaniu, że nie da się zawiesić płatności, która mogłaby ewentualnie i tak nie przysługiwać, podczas gdy sentencja zaskarżonej decyzji przez posłużenie się wyrażeniami "odmowa przyznania płatności co do kwoty 135 066,57 zł wskazuje jedynie na zakres w jakim wniosek skarżącej nie został rozpatrzony i co do tego właśnie zakresu zawiesza postępowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.
Skarżąca odpowiadając na skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie. W pełni poparła stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania dotyczącego przyznania pomocy finansowej skarżącej z uwagi na śledztwo wszczęte przez Prokuraturę w dniu [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie doprowadzenia w okresie między październikiem 2011r. a 2016r., do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wielkiej wartości (48 249 750, 00 zł) ARiMR - Oddział Regionalny w Toruniu dysponującej środkami pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej, wspólnie i w porozumieniu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, z góry powziętym zamiarem, przez osoby zrzeszone w organizacji producentów G. Sp. z o.o. w T. i jej kontrahentów, będące w toku na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak też materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego
W pierwszej kolejności jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a związany ze sporządzeniem przez Sąd I instancji wadliwego, w ocenie kasatora uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Należy przywołać wyrok NSA z dnia 25 września 2018r. (sygn. akt II FSK 2354/18) w którym wyjaśniono, że "okoliczność, że kasator nie podziela spojrzenia na stan sprawy, czy sposobu jej przedstawienia w pisemnych motywach wydanego wyroku, nie może stanowić podstawy do uznania, że sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowany przez kasatora zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. musiał być uznany za nieskuteczny, bowiem w zaskarżonym wyroku wskazano, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia i dlaczego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że ustalenia stanu faktycznego, czyli ocenę prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, nie można natomiast tego czynić powołując się jedynie na art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., II FSK 781/09, CBOSA).
Dlatego też nie mogło wywołać zamierzonego przez skarżącą skutku podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustaleń organów bez wskazania na uchybienia przepisom procedury w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a z poprzestaniem wyłącznie na sformułowaniu w tym kontekście zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Natomiast za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, "że w sprawie doszło do naruszenia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez jego błędną wykładnię i zawieszenie płatności w części dotyczącej odmowy przyznania kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 135.066,57 zł, co jest niezgodne z zasadami logiki, albowiem nie da się zawiesić płatności, która mogłaby ewentualnie i tak nie przysługiwać (...). Aby zawiesić płatność należy wpierw ustalić czy taka płatność przysługuje". "Jeśli organ po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdzi, iż taka płatność przysługuje, dopiero wtedy może wydać ewentualną decyzję o zawieszeniu tej płatności (przy spełnieniu przesłanek z 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891)".
Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że gdyby organ uznał, iż płatność nie przysługuje, nie byłoby płatności do zawieszenia, a rozważania na temat art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 byłyby bezprzedmiotowe i że nie da się zawiesić płatności, która się stronie i tak nie należała np. z uwagi na błędy formalne wniosku czy zaistniałe koszty niekwalifikowalne. Organ byłby zdaniem Sądu I instancji "zobligowany do uprzedniego merytorycznego rozpoznania wniosku w spornej część, co winno mieć swoje odzwierciedlenie przynajmniej w treści uzasadnienia".
Naczelny Sądu Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego.
Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz wyłącznie czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane.
Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony.
Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ może zawiesić płatności z wniosku, którego jeszcze merytorycznie nie rozpoznał.
Mając na uwadze przedstawione wyżej ratio legis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 według Naczelnego Sądu Administracyjnego zawieszenie płatności, o którym mowa w tej regulacji może mieć miejsce na etapie postępowania dotyczącego przyznania płatności, jeszcze przed rozstrzygnięciem przyznającym taką płatność, jak również już po jego zakończeniu i po przyznaniu takiej płatności. Tylko taka wykładnia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zabezpiecza interesy finansowe Unii Europejskiej. Stwierdzenie popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem UE nr 1308/2013 definitywnie wyklucza przyznanie płatności, natomiast ewentualne umorzenie postępowania przed organami ścigania skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zawieszającej płatność. W tym ostatnim przypadku w zależności od etapu, na którym nastąpiło zwieszenie płatności, organ administracyjny prowadzi postępowanie administracyjne w dalszym ciągu - jeżeli zawieszenie nastąpiło przed wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności, albo realizuje płatność – jeżeli w obrocie prawnym jest już decyzja przyznająca taką płatność.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy Spółki. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie miała żadnego wpływu okoliczność umorzenia postępowania karnego, co nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że umorzenie postępowania karnego w tej sprawie powinno stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawieszającej płatność, co oczywiście nie świadczy o jej wadliwości.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz.265.). Na koszty te składa się wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie (360 zł.) oraz za uiszczenie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł).