Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 437/21, uwzględnił skargę A (dalej: strona, skarżąca, spółka) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji tego organu z [...] stycznia 2021 r.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art.173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2167 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł ZUS, a zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej: k.p.a.) – poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji ZUS pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisowi k.p.a.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. na skutek nie prowadzania przeważającej działalności w dniu 30 września 2020 r. oznaczonej wskazanym we wniosku kodem PKD;
- c) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1–3 ustawy o COVID-19 – poprzez nie oddalenie skargi w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. na skutek nie prowadzania przeważającej działalności w dniu 30 września 2020 r. oznaczonej wskazanym we wniosku kodem PKD,
- 2. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w szczególności:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 w związku z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z linia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń poprzez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji Zakładu w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej wykazania na dzień 30 września 2020 r. prowadzenia działalności właściwym kodem PKD,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. związku z art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 i art. 17 ust. 1, art. 40 pkt 3, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu tezy, iż ciężar wykazania prowadzenia działalności oznaczonym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. ciąży na organie, a nie na wnioskodawcy, gdyż z ww. przepisów wynika domniemanie prawne, odnoszące się do prawdziwości treści Rejestru Przedsiębiorców KRS.
W oparciu o powyższe ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie na rzecz ZUS kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od ZUS na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstw procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15; niepublikowane).
Na wstępie wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie – z przyczyn formalnych – zarzuty 1a i 2b petitum skargi kasacyjnej. W pierwszym przypadku wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 i wywiedziono, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło "pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisowi k.p.a.", zaś w drugiej sytuacji, wskazując na obrazę treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 i art. 17 ust. 1, art. 40 pkt 3, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym wskazano na "jego niezastosowanie".
W tych zarzutach poprzez użycie liczby pojedynczej nie określono – w odniesieniu do powołanych tam podstaw kasacyjnych liczących po kilka przepisów – który z nich został przez Sąd I instancji naruszony; Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny – w tym obszarze – czynić samodzielnych ustaleń w obawie możliwości dokonania nietrafnego wyboru.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty 1b, a także 2a petitum skargi kasacyjnej, gdyż zastosowanie odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. w zw. z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 (także w powiązaniu z innymi – tam wskazanymi – przepisami aktów normatywnych) wymaga pogłębionej analizy mających zastosowanie przepisów. Również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez ZUS wykładnia ostatniego przepisu, w kontekście spełnienia wymogu przyznania ulgi na gruncie tej ustawy jest nieproporcjonalna do skutków, jakie wywołuje. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przez ZUS sposób weryfikacji uprawnionych podmiotów nie może prowadzić do wykluczenia z tej pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać "w inny sposób".
Znamienne jest także to, że ZUS w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie polemizuje z wykładnią mających w sprawie zastosowanie przepisów (także z uwzględnieniem treści art. 32 Konstytucji RP), która została dokonana przez Sąd I instancji
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należałoby oczekiwać wykazania, że to rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu Sądu I instancji jest błędne i – z tej racji – niemożliwe do zaakceptowania.
Umożliwienie stronie zakwestionowania zasadności rozstrzygnięcia nie oznacza, że winna zapaść decyzja pozytywna (uwzględniająca żądanie strony).
Na marginesie dostrzec także wypada, że zaprezentowany przez Sąd I instancji tok rozumowania znalazł aprobatę w szeregu judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyroki NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1157/21, z 1 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1159/21, z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1286/21, z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 922/21).
W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut 1c petitum skargi kasacyjnej w którym – powołując się na treść art. 151 p.p.s.a. – wskazuje się na potrzebę oddalenia skargi w sytuacji potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w kierunku określonym przez Sąd I instancji.
Uwzględniając powyższe - stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.).