Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1357/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 688/19, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. Sp. k. w P. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[A] spółka z o.o. spółka komandytowa w P. wystąpiła do PARP z wnioskiem o dofinansowanie projektu "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2010, Oś priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek.

W następstwie dokonanej oceny wniosku pismem z dnia [...] lutego 2019 r. organ poinformował stronę, że jej projekt nie został wybrany do dofinansowania. Otrzymał wprawdzie 16 pkt., ale nie uzyskał wymaganej liczby punktów w ramach następujących kryteriów: "wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu" oraz "wnioskodawca posiada zdolności do sfinansowania projektu".

Rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. PARP nie uwzględniła złożonego przez stronę protestu od powyższej oceny.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu warunkiem spełnienia pierwszego z ww. kryteriów jest podanie we wskazaniach rezultatu wskaźników odnoszących się bezpośrednio do nowych cech i funkcjonalności produktu będącego wynikiem projektu. Jednocześnie wszystkie wyszczególnione w części VII wniosku wskaźniki muszą być tak skonstruowane, aby na podstawie danych można było obiektywnie określić ich poziom wyjściowy, a następnie poziom w trakcie realizacji projektu i poziom docelowy. Wnioskodawca podając wskaźniki musi przedstawić, na podstawie jakich danych je skonstruował, wg jakiej formuły i przy jakich założeniach. Wskaźniki muszą odzwierciedlać specyfikę projektu i jego rezultaty. Zaproponowane wartości wskaźników muszą być realne i adekwatne do założeń projektu.

Wnioskodawca w części VII wniosku wskazał wskaźnik rezultatu "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów {zł"} z wartością bazową 0.00 i wartością docelową 2 088 300,00. Wnioskodawca błędnie określił wartość wskaźnika, ponieważ jest ona niezgodna z wartością wskazaną w tabelach finansowych. Z arkusza "F. RZS Projekt" wynika bowiem, że suma wartości przychodów netto ze sprzedaży produktów dla lat 2019-2021 wynosi 208 830 000,00 zł (kwota zawarta w tabelach finansowych, zgodnie z Załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, jest podana w tysiącach złotych, z dokładnością do jednego miejsca po przecinku). Wskazane wartości są zatem niespójne.

Zdaniem organu, wskaźnik przychodowy został określony niepoprawnie –wartość docelowa jest bowiem nieuzasadniona. Wobec stwierdzenia niezgodności wartości wskaźnika "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów" z wartościami wskazanymi w prognozach finansowych, KOP wezwała Wnioskodawcę do poprawy wniosku w tym zakresie. Zgodnie bowiem z Załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, wartość bazową i docelową ww. wskaźnika, należy podać w zaokrągleniu do pełnych setek. Powyższe oznacza, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 100,00 zł pomija się, a końcówki kwot wynoszące 100,00 zł i więcej podwyższa do pełnych setek złotych. Tymczasem różnica w wartości docelowej pomiędzy wnioskiem a tabelami finansowymi wynosiła 206 74 1 700,00 zł. Pożądanym działaniem ze strony Wnioskodawcy było więc ujednolicenie kwot do wartości 208 830 000,00 zł, czego jednak nie uczynił. W odpowiedzi spółka dokonała powtórnej weryfikacji wskaźnika, wskazując jako wartość docelową wskaźnika łączną wartość przychodów za okres lat 2019-2020 na poziomie 208 830 000,00 PLN, tj. zgodnie z prognozami finansowymi zaprezentowanymi w arkuszu "E. Założenia RZS projekt".

Następnie wskazała, że "W przeliczeniu do pełnych setek daje to kwotę przychodów w wysokości 2 088 300,00 PLN". Ww. "przeliczenie" dokonane przez spółkę nie jest jednak zaokrągleniem do pełnych setek, ale wskazaniem kwoty z pominięciem dwóch zer przed przecinkiem, co było działaniem nieprawidłowym, skutkującym brakiem przyznania punktu w przedmiotowym kryterium.

Odnosząc się do drugiego ze spornych kryteriów, PARP wskazała m.in., że zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu ocenie podlega, czy Wnioskodawca posiada odpowiednie środki finansowe do sfinansowania całości wydatków w ramach projektu. Wnioskodawca musi dysponować środkami finansowymi wystarczającymi na realizację projektu, na zapewnienie jego płynności finansowej, z uwzględnieniem dofinansowania. Weryfikacja dokonywana jest na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniach finansowych za ostatnie dwa lata obrotowe oraz w prognozach finansowych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. W przypadku finansowania projektu również z innych źródeł zewnętrznych niż dotacja (np. kredyt, pożyczka) ocenie podlega wiarygodność/realność pozyskania takich zewnętrznych źródeł finansowania, w tym wiarygodność osób/podmiotów potwierdzających zapewnienie finansowania.

Wnioskodawca w części X wniosku wskazał, że całkowity koszt realizacji projektu wynosi 19 769 175,00 PLN, a wartość wydatków kwalifikowanych określono na poziomie 16 072 500,00 PLN. Przewidywane źródła finansowania inwestycji brutto to: dotacja w wysokości 5 625 375,00 PLN oraz środki własne w wysokości 14 143 800,00 PLN. Wobec wątpliwości Komisji Oceny Projektu odnośnie do dopisanej kwoty 1 629 tys. PLN, w pozycji "Inwestycje krótkoterminowe w tym środki pieniężne w 2018 r." w arkuszu "A. Bilans bez projektu" tabel finansowych, wezwano stronę do jej wyjaśnienia bądź korekty. W odpowiedzi spółka ujęła ww. wartość w arkuszu "RPP bez projektu" w pozycji "Zaciągnięcie kredytów i pożyczek".

Jednocześnie Wnioskodawca wyjaśnił, że środki te stanowić będą (zdarzenie przyszłe) pożyczkę od udziałowców na spłatę zobowiązań zaciągniętych przy realizacji projektu z BGK. Zdaniem KOP powyższe zdarzenie jest istotne pod kątem zachowania płynności finansowej przez Wnioskodawcę, w szczególności w 2019 r., kiedy planowana jest spłata zobowiązania ze zrealizowanego projektu. Wobec nieprzedstawienia przez Wnioskodawcę dokumentów uwiarygadniających, iż udziałowcy posiadają środki w deklarowanej wysokości na przedmiotową pożyczkę, KOP uznała, że środki na zaplanowaną spłatę zobowiązania wobec BGK nie zostały uwiarygodnione, co w połączeniu z innymi błędami w tabelach finansowych, skutkowało negatywną oceną w przedmiotowym kryterium.

Zgodnie z opisem omawianego kryterium, obowiązek dostarczenia KOP dokumentów potwierdzających zewnętrzne finansowanie istnieje w przypadku finansowania projektu takimi środkami. Zgodnie z Regulaminem, w przypadku gdy do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów niezbędne okaże się złożenie przez Wnioskodawcę dodatkowych informacji lub dokumentów innych, niż wymienione we wniosku o dofinansowanie, KOP może wezwać Wnioskodawcę do ich złożenia a w przypadku ich niezłożenia, ocena jest dokonywana na podstawie posiadanych informacji. Pomimo zatem braku finansowania projektu z zewnętrznych źródeł, KOP ma prawo wezwać Wnioskodawcę do dostarczenia każdego dokumentu, niezbędnego w toku oceny merytorycznej, w tym także do dokumentów uwiarygadniających, iż udziałowcy posiadają środki na udzielenie pożyczki. Wprawdzie Wnioskodawca nie został literalnie zobowiązany do dostarczenia dokumentów finansowych udziałowców, nie oznacza to jednak, że nie mógł ich dołączyć na etapie uzupełnień po PE jako dowód posiadania przez udziałowców środków na udzielenie pożyczki.

Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że pożyczka ta (choć niewskazana jako źródło finansowania projektu) pośrednio stanowi jednak ważne źródło finansowania wydatków w projekcie. Wobec tego, zdaniem organu, Wnioskodawca w sposób wyczerpujący i jednoznaczny nie potwierdził kwestii dotyczących finansowania projektu i nie przedstawił w ww. zakresie żadnych dokumentów, co uniemożliwiło uznanie, że posiada odpowiednie środki finansowe do sfinansowania całości wydatków w ramach projektu. Stanowisko to znajduje oparcie także w opinii eksperta zewnętrznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie.

Wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny dwóch kryteriów, w ramach których projekt skarżącej nie uzyskał punktów, tj.

1. 1. Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu;
2. 2. Wnioskodawca posiada zdolności do sfinansowania projektu.

Kwestionując rozstrzygnięcie organu skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U z 2018 r., poz. 1431, dalej ustawa wdrożeniowa) oraz Regulaminu przedmiotowego konkursu.

Zdaniem WSA, nie ma racji strona skarżąca, że organ w sposób nieczytelny formułował uwagi co do przedłożonego wniosku o dofinansowanie projektu oraz że dokumenty mające znaczenie dla jego oceny, w tym w szczególności Instrukcja wypełnienia wniosku stanowiąca załącznik nr 3 do Regulaminu, była niejasna i nieprecyzyjna.

Sąd podkreślił, że konsekwencją braku przyznania punktów w ramach kryterium "Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowane i odzwierciedlają założone cele projektu" było stwierdzenie niezgodności wartości wskaźnika "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów" z wartościami wskazanymi w prognozach finansowych. Co istotne, KOP wezwała skarżącą do dokonania niezbędnych poprawek w tym zakresie. Wbrew wymaganiom wynikającym z załącznika nr 3 do Regulaminu, tj. instrukcji wypełnienia wniosku, skarżąca określając wartość docelową ww. wskaźnika zamieściła błędną kwotę 2 088 300,00 PLN zamiast 208 830 000, 00 PLN, którą prawidłowo wskazała w pozostałej części dokumentacji aplikacyjnej oraz w przesłanych uzasadnieniach.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższa rozbieżność nie mogła być uznana za oczywistą omyłkę. Stronę zobligowano bowiem do przedstawienia wyjaśnień i ewentualnych korekt:

1. 1) Wartości bazowej oraz docelowej wskaźnika "Spadek zużycia ilości substancji szkodliwych dla środowiska",
2. 2) Wartości bazowych oraz docelowych dla wskaźników, które powinny odnosić się do bezpośrednio do istoty wskaźnika,
3. 3) Wartości docelowej wskaźnika "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów".

Skarżąca dokonała prawidłowych uzupełnień/korekt wskaźników wymienionych w pkt 1 i 2, natomiast nie uczyniła tego w przypadku wskaźnika, o którym mowa w pkt 3. Zatem nie można było uznać błędu popełnionego w zakresie określenia tego wskaźnika za oczywistą omyłkę możliwą do poprawy w oparciu o § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu.

Sąd podkreślił jednocześnie, że brak było podstawy prawnej umożliwiającej ponowne wezwanie strony do korekty wskaźnika, który był już przedmiotem korekty/wyjaśnienia. Z § 7 ust. 6 Regulaminu wynika, że dopuszczalne jest jednokrotne uzupełnienie lub poprawienie wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazanym przez PARP.

W ocenie WSA, skoro skarżący nie dokonał prawidłowo uzupełnień/korekt ww. wskaźnika, i to w następstwie stosownego wezwania, to organ zasadnie nie przyznał mu punktów w ramach kryterium "Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowane i odzwierciedlają założone cele projektu".

Odnosząc się do drugiego ze spornych kryteriów, a mianowicie kryterium "Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu", Sąd I instancji wskazał, że oceny jego spełnienia organ dokonał w oparciu o uzupełnienie wniosku oraz poprawione/skorygowane tabele finansowe.

Sąd podkreślił, że skarżący został poproszony o poprawę, wyjaśnienie bądź korektę wartości dopisanej w Bilansie bez projektu w pozycji "Inwestycje krótkoterminowe w tym środki pieniężne" w wysokości 1 629,2 tys. PLN w 2018 r.

W odpowiedzi strona wskazała na błędne ujęcie ww. środków, które stanowić będą (zdarzenie przyszłe) pożyczkę od udziałowców na spłatę zobowiązań zaciągniętych przy realizacji projektu z BGK. Wyjaśniono, iż spłata nastąpi w 2019 r. W wyniku korekty, Wnioskodawca trafnie ujął ww. kwotę w RPP bez projektu w pozycji "zaciągnięcie kredytów i pożyczek".

WSA podzielił pogląd organu, że powyższe zdarzenie jest istotne pod kątem zachowania płynności finansowej przez skarżącego w szczególności w 2019 r., kiedy planowania jest spłata zobowiązania ze zrealizowanego projektu oraz alokowanie środków finansowych będących w dyspozycji skarżącego na realizację przedmiotowego projektu (bez zaciągania dodatkowych zobowiązań). Skarżący nie przedstawił jednak dokumentów uwiarygadniających, iż udziałowcy posiadają środki w deklarowanej wysokości na przedmiotową pożyczkę, a tym samym nie uwiarygodniono środków na zaplanowaną spłatę zobowiązania wobec BGK. Tymczasem, pomimo iż ta część projekcji dotyczy działalności Wnioskodawcy bez projektu, to jest ona istotna pod kątem zachowania środków na deklarowany wkład własny w części dotyczącej finansowania projektu.

Sąd nie zgodził się z argumentem strony, że błędne dane wskazane przez nią w arkuszu kalkulacyjnym były spowodowane wadliwym opracowaniem tego arkusza. Gdyby tak było, to żaden z podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu nie uzyskałby go z tego właśnie powodu, a taka sytuacja nie miała miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [A] Sp. z o.o. Sp. k. w P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj.;

1.1 w zakresie kryterium "Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu" ("Kryterium finansowe"):

1. a) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że wyjaśnienie oraz udokumentowanie posiadania przez udziałowców Skarżącej środków na udzielenie pożyczki jest istotne pod kątem oceny możliwości sfinansowania Projektu, podczas gdy Skarżąca wykazała we Wniosku źródła finansowania Projektu, które miały pochodzić z bieżąco wypracowanych środków własnych, nadwyżki środków własnych wypracowanych w poprzednich okresach, dotacji udzielonej ze środków unijnych w ramach funduszu EFRR, co wynika wprost z tabel finansowych (arkusza RPP dla scenariusza łącznego Spółki z Projektem (pomimo błędów w działaniu arkusza, gdyby go nie było to przepływy finansowe i tak nadal pozostają dodatnie co pokazuje, że Skarżąca posiada zdolność do finansowania Projektu)), a pożyczka jako źródło zewnętrznego finansowania pozostawała nieistotna dla możliwości sfinansowania Projektu przez Skarżącą (jako ujmowana przez Skarżącą w Scenariuszu bez Projektu), w konsekwencji czego WSA przyjął, że Skarżąca nie spełnia Kryterium finansowego;
2. b) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt. 5 Załącznika nr 1 do Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentów uwiarygadniających, iż udziałowcy posiadają środki w deklarowanej wysokości na pożyczkę, podczas gdy zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Regulaminu Skarżąca, wyłącznie w przypadku finansowania Projektu również z innych źródeł zewnętrznych niż dotacja (np. kredyt, pożyczka), powinna uwiarygodnić/urealnić pozyskanie takich zewnętrznych źródeł finansowania, w tym wiarygodność osób/podmiotów potwierdzających zapewnienie finansowania, natomiast źródła finansowania Projektu Skarżącej miały pochodzić z bieżąco wypracowanych środków własnych, nadwyżki środków własnych wypracowanych w poprzednich okresach, dotacji udzielonej ze środków unijnych w ramach funduszu EFRR, co wynika wprost z tabel finansowych, w konsekwencji czego WSA przyjął, że Skarżąca nie spełnia Kryterium finansowego;
3. c) art. 41 ust. 2 pkt 7a) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 3, ust. 5, ust. 6 Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Skarżąca nie wyjaśniła wartości wskazanej w bilansie bez Projektu w pozycji inwestycje krótkoterminowe w tym środki pieniężne w wysokości 1 629 tys. PLN, w sytuacji kiedy Skarżąca wyjaśniła, że jest to pożyczka od udziałowców oraz wykazała, że pożyczka ta nie będzie miała negatywnego wpływu na zachowanie płynności finansowej przez Skarżącą w 2019 r., a także na zachowanie trwałości finansowej Projektu (pożyczka nie stanowiła źródła finansowania Projektu oraz dotyczyła działalności Skarżącej bez Projektu), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez WSA, że Skarżąca w efekcie niewyjaśnienia ww. kwestii nie spełnia Kryterium finansowego;
4. d) art. 41 ust. 2 pkt 7a) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 3, ust. 5, ust. 6 Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Skarżąca miała z własnej inicjatywy, bez wezwania Organu oraz wbrew przepisom ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu, przedłożyć PARP dokumenty uwiarygodniające to, że udziałowcy Skarżącej posiadają środki na udzielenie pożyczki (pożyczka nie stanowiła źródła finansowania Projektu oraz dotyczyła działalności Skarżącej bez Projektu), w sytuacji kiedy zgodnie z ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem, to wyłącznie PARP uprawniony jest do żądania uzupełnień, a niedopuszczalne jest wprowadzenie uzupełnień z własnej inicjatywy przez Skarżącą, pod rygorem nierozpatrzenia Wniosku, w konsekwencji czego WSA przyjął, że Skarżąca nie spełnia Kryterium finansowego poprzez nieprzedłożenie dokumentów uwiarygadniających, że jej udziałowcy posiadają środki na pożyczkę, co nie stanowiło źródła finansowania Projektu;
5. e) art. 37 ust 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Skarżąca nie udzieliła informacji dotyczących kwestii pożyczki od udziałowców podczas Panelu Ekspertów, co potwierdza opinia eksperta zewnętrznego, w sytuacji kiedy podczas Panelu Ekspertów eksperci odstąpili od zadawania Skarżącej pytań dotyczących pochodzenia budzącej wątpliwości kwoty 1 629 tys. PLN wskazanej w aktywach obrotowych w poz. Inwestycje krótkoterminowe, a tym samym kwestia ta nie mogła stanowić przedmiotu opinii eksperta zewnętrznego, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie przez WSA, że Skarżąca nie spełnia Kryterium finansowego;

1.2 w zakresie kryterium "Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu" ("Kryterium weryfikacji wskaźników");

1. a) art. 41 ust. 2 pkt 7a) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 3, ust. 5, ust. 6 Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia przez WSA, że Skarżąca nie uzupełniła wskaźnika "przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów", podczas gdy z wyjaśnień do Wniosku dokonanej na wezwanie Organu, wynika, że Skarżąca uzupełniła ten wskaźnik w sposób prawidłowy (208 830 000,00 PLN) poprzez wskazanie w treści, iż "(...) jako wartość docelową wskaźnika wskazano łączną wartość przychodów za okres lat 2019-2020 na poziomie 208 830 000,00 PLN, tj. zgodnie z prognozami finansowymi zaprezentowanymi w arkuszu E", w konsekwencji czego WSA przyjął, że Skarżąca nie wykazała, że spełnia Kryterium weryfikacji wskaźników;
2. b) art. 41 ust. 2 pkt 7a) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 3, ust. 5 oraz ust. 6 Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia przez WSA, że Skarżąca nie uzupełniła Wniosku a miała możliwość uzupełnienia/poprawienia Wniosku na podstawie stosownego wezwania Organu, w sytuacji kiedy Skarżąca, z winy Organu, nie miała precyzyjnej oraz konkretnej informacji, co należy we Wniosku uzupełnić, a mimo tego i tak uzupełniła wskaźnik na wezwanie Organu, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że WSA przyjął, że Skarżąca nie spełnia Kryterium weryfikacji wskaźników;
3. c) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia przez WSA, że ocena Projektu została dokonana przez Organ zgodnie z prawem, podczas gdy ocena ta została przeprowadzona nierzetelnie i dowolnie, a zatem z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co przejawia się w braku dokładnego wyjaśnienia i dokonania oceny Wniosku (Organ pomija dane uzupełnione przez Skarżącą oraz formułuje niejasne wezwanie do uzupełnienia Wniosku), jak też dokonanie tej oceny w sposób arbitralny i niewystarczająco uzasadniony (kompleksowa weryfikacja całości dokumentacji, w tym analiza wszelkich danych i informacji zawartych we Wniosku, korektach Wniosku oraz w tabelach finansowych pozwalała ocenić rzeczywistą sytuację Skarżącej i pozytywnie ocenić spełnienie Kryterium weryfikacji wskaźników), co skutkowało nieuwzględnieniem skargi;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj,:

1. a) art. 61 ust. 8 pkt.
2. 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo tego, że istniały podstawy do jej uwzględnienia (Organ złamał zasady przeprowadzenia oceny Wniosku, gdyby nie naruszenia Organu wskazane w pkt. 1 powyżej Wniosek Skarżącej zostałby pozytywnie oceniony) oraz uznaniu, że Organ dokonał oceny Wniosku w sposób zgodny z zasadami przejrzystości oraz rzetelności, podczas gdy ocena Wniosku została dokonana przez Organ niezgodnie z prawem (ocena spełnienia kryteriów została dokonana w sposób wybiórczy, niezgodnie z Ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem – Organ pomimo braku wezwania Spółki do uzupełnienia oczekiwał, że Spółka przedłoży wbrew procedurze, z własnej inicjatywy dokumenty na poparcie jej sytuacji finansowej) oraz poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, tj. dokonanie oceny w sposób dowolny oraz z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z całości zebranego materiału dowodowego (kompleksowa weryfikacja całości dokumentacji, w tym analiza wszelkich danych i informacji zawartych we Wniosku oraz w tabelach finansowych pozwalała ocenić rzeczywistą sytuację finansową Skarżącej i pozytywnie ocenić spełnienie Kryterium finansowego jak i Kryterium weryfikacji wskaźników), co skutkowało nieuwzględnieniem skargi;
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji w sposób wadliwy, który nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie (uzasadnienie nie zawiera istotnych ustaleń WSA oraz podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia przez WSA – WSA przyjął rozstrzygnięcia PARP jako własne, bez wyjaśnienia podstaw oraz motywów swojego rozstrzygnięcia, a także z pominięciem stanowiska Skarżącej), co skutkuje tym, że uzasadnienie wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, pozbawiło strony możliwości poznania motywów rozstrzygnięcia WSA.

Argumenty na poparcie zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie ocena zgłoszonego do dofinansowania projektu przeprowadzona została bez naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie spółka w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanego w pkt 2 b petitum skargi kasacyjnej zarzuciła lakoniczne uzasadnienie wyroku w odniesieniu do kontroli prawidłowości oceny w zakresie zakwestionowanych kryteriów oraz brak merytorycznego i prawnego ich uzasadnienia, co w jej ocenie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku i pozbawia stronę możliwości poznania rozstrzygnięcia WSA.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest zasadny bowiem wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów.

Wobec tego brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku zawarto treść żądania spółki, stan faktyczny i prawny sprawy i oceniono argumenty, które legły u niego podstaw. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi. Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może również nie uwzględniać następującej okoliczności. Mianowicie, skoro art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego, to za uzasadnione należałoby również uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy tak, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu nie zawiera tego elementu, a ograniczenie się w tym względzie do prezentacji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może być uznane za wystarczające dla wniosku o naruszeniu wymienionego przepisu prawa i to w stopniu, który nie pozostawałby bez wpływu na wynik sprawy.

Ponadto należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne do rozstrzygnięcia danej sprawy oraz do oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r., II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., II GSK 358/15).

Powołując się na ww. orzecznictwo, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Jedynie pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej, że mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu I instancji.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za chybiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe zarzuty stawiane Sądowi I instancji także nie podważają stanowiska tego Sądu, że ocenę projektu co do spełnienia merytorycznych kryteriów 4 i 5 przeprowadzono w sposób nienaruszający prawa, stąd skarga na rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu podlegała oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

W podstawach kasacyjnych sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1.1 – 1.2 petitum skargi kasacyjnej) wskazano na naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej – w powiązaniu z zarzutem naruszenia § 7 ust 3 ust 5 i ust 6 Regulaminu konkursu w zakresie spornych kryteriów: 4 "wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu" oraz 5 "wnioskodawca posiada zdolności do sfinansowania projektu," przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się do tak stawianych zarzutów, zasadne jest podkreślenie, że w sprawach – przedmiotem których jest ocena projektu dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 – poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 § 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin konkursu, określający – w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej – kryteria wyboru projektu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17).

Należy bowiem mieć na uwadze, że wnioskodawca – przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie – zna jego zasady naboru i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. De facto postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016; komentarz do art. 6 teza 4-5 i powołane tam orzecznictwo).

Wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich beneficjentów określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., II GSK 131/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

W odniesieniu do powyższego podkreślić należy znaczenie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu – o charakterze wiążącym tak dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących o dofinansowanie w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu, powinien m.in. określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego. Zgodnie natomiast z zapisem art. 42 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej Regulamin konkursu określa również zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny.

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi wprost, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Powołany art. 37 w ust. 1 stanowi zaś, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasadnie przyjmuje się przy tym, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego – i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Przenosząc wskazane wyżej poglądy judykatury na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że w ogłoszonym konkursie o naborze projektów do dofinansowania oraz w prowadzonym w jego konsekwencji postępowaniu konkursowym organ założenia zawarte w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej realizował w praktycznym ich wymiarze w takim stopniu oraz w takim zakresie, który nie zakłócał reguł przejrzystej oceny projektów, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu.

PARP ocenił bowiem projekt skarżącej na podstawie kryteriów wyboru projektów określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu. Ocena opierała się na całości dokumentacji przedstawionej przez Skarżącą obejmującej wniosek o dofinansowanie projektu, załączniki do wniosku, informacje przedstawione podczas Panelu Ekspertów, wyjaśnienia złożone po Panelu Ekspertów oraz zarzuty i argumenty przedstawione w proteście. Nie można więc czynić organowi zarzutu wybiórczej oceny wniosku. W związku z wątpliwościami przy ocenie kryterium nr 4 i 5 PARP wezwała skarżącą, na podstawie § 9 ust. 10 Regulaminu, do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wyjaśnień w odniesieniu do obydwu kryteriów wyboru. Przepis ten przewiduje możliwość wezwania do poprawy lub uzupełnienia wniosku w zakresie podlegającym ocenie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Dotyczy oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów dokonywanej przez KOP w formie panelu ekspertów, a zatem na etapie merytorycznej oceny projektu.

W tej sytuacji jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej w związku z § 7 ust. 3, ust. 5, ust. 6 Regulaminu konkursu w odniesieniu do kryterium nr 4 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (pkt 1.2. a,b,c petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu konkursu zatytułowanym "Warunki formalne i oczywiste omyłki — sposób ich uzupełnienia lub poprawienia" jedynie w ramach warunków formalnych ustalane jest czy 1) wszystkie pola wniosku o dofinansowanie wymagane Instrukcją wypełniania wniosku zostały wypełnione, 2) wniosek zawiera wszystkie wymagane załączniki, sporządzone na właściwym wzorze, kompletne i czytelne, 3) informacje zawarte we wniosku o dofinasowanie są zgodne z danymi ujawnionymi w dokumencie rejestrowym wnioskodawcy (odpowiednio w KRS lub CEIDG) według stanu na dzień założenia wniosku o dofinansowanie w Generatorze Wniosków. Stosownie do treści § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu w przypadku stwierdzenia we wniosku oczywistych omyłek PARP może je poprawić bez konieczności wzywania wnioskodawcy do ich poprawienia (w tym przypadku PARP poprawia omyłkę z urzędu i informuje o tym wnioskodawcę na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy) albo wezwać wnioskodawcę do ich poprawienia z zastosowaniem trybu, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1. W myśl natomiast § 7 ust. 3 PARP określa zakres niezbędnego uzupełnienia oraz wskazuje omyłki do poprawienia, zaś Wnioskodawca jest zobowiązany do uzupełnienia lub poprawienia wniosku o dofinansowanie wyłącznie w zakresie wskazanym w wezwaniu, przy czym niedopuszczalne jest wprowadzenie zmian innych niż wskazane w wezwaniu. Zgodnie z § 7 ust. 6 Regulaminu konkursu dopuszczalne jest jednokrotne uzupełnienie lub poprawienie wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazanym przez PARP w wezwaniu.

Powyższe regulacje, jak trafnie wskazała Agencja, dotyczą zatem oceny spełniania przez wniosek warunków formalnych. Na tym etapie PARP nie weryfikuje zatem tych elementów wniosku o dofinansowanie, które są oceniane pod kątem kryteriów merytorycznych. Ocena wartości wskaźnika "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów " w ramach kryterium nr 4 mogła więc zostać dokonana wyłącznie w ramach analizy merytorycznej treści dokumentacji aplikacyjnej Skarżącej na Panelu Ekspertów. Z tego względu nie ulega wątpliwości, że PARP nie mogła uznać błędnej wartości wskaźnika przychodowego za oczywistą omyłkę. Jego weryfikacja wymagała bowiem analizy tabel finansowych.

Niesporne jest, iż wezwanie Panelu Ekspertów z 14 grudnia 2018 r. w zakresie kryterium merytorycznego nr 4 dotyczyło korekty wartości wskaźnika "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów" zgodnie z kwotą przychodów wskazaną w tabelach finansowych. Przedmiotowe wezwanie dotyczyło oceny merytorycznej i wbrew stanowisku skarżącej było jasne i zrozumiałe.

Natomiast jak już wyżej wskazano zgodnie z postanowieniem § 9 ust. 10 PARP może wezwać wnioskodawcę do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w zakresie podlegającym ocenie spełnienia kryteriów wyboru projektów, o ile taka możliwość została przewidziana dla danego kryterium w załączniku nr 1 do Regulaminu. Możliwe jest jednokrotne dokonanie poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w ramach danego kryterium, o czym stanowi § 9 ust. 13 Regulaminu.

Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie wskazała prawidłową kwotę (208 830 000,00 PEN), lecz w pkt VII wniosku pozostała kwota 2 088 300, 00 zł. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku stanowiącą załącznik nr 3 do Regulaminu wartość bazową i docelową ww. wskaźnika należy podać w zaokrągleniu do pełnych setek. Nie ulega kwestii, iż powyższe oznacza, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 100 zł pomija się a końcówki kwot wynoszące 100 zł i więcej podwyższa się do pełnych setek złotych. Poza sporem pozostaje, iż wskaźnik w pkt VII wniosku nie został poprawnie określony. Skarżąca nie dokonała ujednolicenia kwot do wartości 208 830 000, 00 zł, co byłoby działaniem pożądanym a czego nie uczyniła. Dokonując natomiast powtórnej weryfikacji wskaźnika wskazała jako wartość docelową wskaźnika łączną wartość przychodów za okres lat 2019-2020 na poziomie 208 830 000, 00 zł zgodnie z prognozami finansowymi zaprezentowanymi w arkuszu "E Założenia RZS projekt".

Następnie wskazała, że "w przeliczeniu do pełnych setek daje to kwotę przychodów w wysokości 2 088 300, 00 PLN". Przeliczenie to nie było zaokrągleniem do pełnych setek. Podana wartość docelowa nie była zatem zgodna z informacjami przedstawionymi we wniosku,co skutkowało zasadnym uznaniem, iż mimo wezwania wskaźnik został błędnie określony.

Zdaniem NSA w sprawie trafnie przyjęto, że powyższy błąd nie mógł zostać potraktowany jako oczywista omyłka w rozumieniu § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu konkursu, gdyż nie był to błąd formalny, którego nieuzupełnienie lub niepoprawienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów (§ 7 ust 8 Regulaminu konkursu) lecz uzupełnienie/poprawa wniosku w trybie § 9 ust. 13 Regulaminu konkursu w ramach oceny kryterium merytorycznego. Tym samym tryb postępowania określony wskazanymi w skardze kasacyjnej, przepisami § 7 ust 2 pkt 2, ust 3 i ust 6 Regulaminu konkursu nie miał zastosowania, a co za tym idzie normy te nie mogły mieć w sprawie zastosowania, a skoro tak to zarzut ich naruszenia jest chybiony.

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7a) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 3, ust. 5, ust. 6 Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie oceny kryterium nr 5 (Kryterium finansowe) zawarte w pkt 1.1 a, b, c, d, e petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem Spółki, wyjaśniła ona wartości wskazane w bilansie bez projektu w pozycji inwestycje krótkoterminowe, wskazując, że jest to pożyczka od udziałowców oraz wykazała, że pożyczka ta nie będzie miała negatywnego wpływu na zachowanie płynności finansowej przez skarżącą w 2019 r., a także na zachowanie trwałości finansowej projektu (pożyczka nie stanowiła źródła finansowania projektu oraz dotyczyła działalności skarżącej bez projektu). Według skarżącej brak jest podstaw do czynienia jej zarzutu, iż winna z własnej inicjatywy, bez wezwania Organu oraz wbrew przepisom ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu, przedłożyć PARP dokumenty uwiarygodniające to, że udziałowcy Skarżącej posiadają środki na udzielenie pożyczki skoro pożyczka nie stanowiła źródła finansowania projektu oraz dotyczyła działalności skarżącej bez projektu.

Zdaniem NSA z przedstawionym w skardze kasacyjnej stanowiskiem spółki co do nieprawidłowej, bowiem sprzecznej ze wskazanymi wyżej przepisami oceny kryterium nr 5 zgodzić się nie sposób z następujących powodów.

Zgodnie z opisem kryterium nr 5 (Kryteria wyboru projektów PO IR 2014-2020, Poddziałanie 3.2.1. Badania na rynek) ocenie podlega czy wnioskodawca posiada odpowiednie środki finansowe do sfinansowania całości wydatków w ramach projektu. Wnioskodawca musi dysponować środkami finansowymi wystarczającymi na realizację projektu, na zapewnienie jego płynności. Weryfikacja zostanie dokonana na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniach finansowych za ostanie dwa lata obrotowe oraz w prognozach finansowych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. W przypadku finansowania projektu również z innych źródeł zewnętrznych niż dotacja (np. pożyczka, kredyt) ocenie podlega wiarygodność /realność pozyskania takich zewnętrznych źródeł finansowania, w tym wiarygodność osób/podmiotów potwierdzających zapewnienie finansowania.

Przedmiotowy projekt miał być według wniosku potencjalnego beneficjenta finansowany ze źródeł własnych, tym samym ocena spełnienia kryterium nr 5 wymagała analizy dokumentacji finansowej wnioskodawcy (sprawozdań i prognoz finansowych).

W trakcie oceny merytorycznej tego kryterium wezwano skarżącą do uzupełnienia, wyjaśnienia lub korekty wniosku co do wartości dopisanej w "Bilansie bez projektu" w pozycji "Inwestycje krótkoterminowe w tym środki pieniężne" w wysokości 1 629 tys. PLN w 2018 r.

Skarżąca wyjaśniła, że kwota ta dotyczy długoterminowej pożyczki od udziałowców. Zgodnie z opisem kryterium nr 5 w przypadku finansowania projektu pożyczką, możliwość udzielenia pożyczki musi być uwiarygodniona dokumentem potwierdzającym wolę pożyczkodawcy udzielenia pożyczki Wnioskodawcy na realizację projektu oraz dokumentami finansowymi pożyczkodawcy (sprawozdaniami za ostatnie dwa lata obrotowe lub w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej dokumentami potwierdzającymi posiadanie środków finansowych przez pożyczkodawcę).

Istotną w sprawie kwestią jest, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca zarzucając KOP brak wezwania do złożenia dokumentów uwiarygadniających pożyczkę, iż okoliczność dodatkowego źródła finansowania zewnętrznego dotychczasowej działalności gospodarczej w formie pożyczki od udziałowców w kwocie 1 629 tys. zł w 2018 r. została przez projektodawcę wskazana na etapie poprawy/uzupełnienia wniosku o dofinansowanie i znalazła odzwierciedlenie w ocenie projektu w ramach danego kryterium. Z tego też względu nie sposób zarzucić PARP, iż nie zażądał złożenia dokumentów dotyczących wykazania realności pozyskania pożyczki skoro na etapie oceny wniosku brak było informacji co do wskazanej w dokumentacji finansowej w pozycji "Inwestycje krótkoterminowe w tym środki pieniężne kwoty 1 629 tys. PLN w 2018 r.

Spółka w odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnienia, znając treść kryterium nr 5 i dysponując wiedzą o możliwości jednokrotnego dokonania poprawy lub uzupełnienia wniosku wynikającej z postanowień § 9 ust 13 Regulaminu konkursu, powinna była dołączyć w ramach uzupełnień powyższe dokumenty, by ze swej strony potwierdzić pokrycie pożyczki od udziałowców. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem spółki, że nie miała obowiązku udokumentowania możliwości pozyskania planowanego w 2018 r. finansowania zewnętrznego w formie pożyczki od udziałowców zadeklarowanej i ujętej w tabelach finansowych dla dotychczasowej działalności, ponieważ nie jest ona bezpośrednim źródłem finansowania projektu.

Trafnie w sprawie przyjęto i zasadnie w sprawie wykazano, że pożyczka od udziałowców pośrednio jest źródłem finansowania wydatków w ramach projektu, ponieważ ma wpływ na prognozowaną wielkość posiadanych środków pieniężnych w ramach dotychczasowej działalności gospodarczej, które we wniosku o dofinansowanie Skarżąca wskazała jako źródło finansowania projektu oraz zapewnienie jego płynności finansowej. Słusznie w zatem sprawie zauważono, iż brak możliwości pozyskania pożyczki od udziałowców w kwocie 1 629 tys. zł spowoduje, iż dostępna kwota środków własnych, które skarżąca przeznaczy na realizację projektu w ramach środków własnych na realizację projektu będzie o tę kwotę niższa, co może zagrozić bezpośrednio jego terminowej realizacji lub ją nawet uniemożliwić.

Tym samym zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że pomimo, iż ta część budżetu skarżącej dotyczy działalności bez projektu, to jest ona w istotna pod kątem zachowania środków na deklarowany wkład własny w części dotyczącej finansowania projektu. Jednokrotna możliwość poprawy czy uzupełnienia wniosku wynikająca ze wskazanego już wyżej zapisu § 9 pkt 13 Regulaminu konkursu nakładała na spółkę obowiązek takiego uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym (zatem co do wyjaśnienia zakwestionowanej pozycji finansowej) by uzupełniając wniosek spółka wykazała, w świetle opisu kryterium nr 5, iż spełnia wymogi nim określone, a zatem posiada zdolność do sfinansowania projektu.

Niezrozumiały natomiast jest zarzut skarżącej naruszenia § 7 ust. 5 Regulaminu konkursu, która to regulacja dotyczy terminu złożenia wniosku o dofinansowanie w generatorze wniosków (GW) albo w polskiej placówce pocztowej wyznaczonego operatora. Przepis ten nie był przedmiotem analiz Sądu I instancji. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób chociażby poprzez brak zastosowania tego zapisu Regulaminu Konkursu Sąd I instancji miałby go naruszyć.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej oceny na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej, gdyż ocena została przeprowadzona w sposób rzetelny, wszechstronny zgodnie obowiązującymi kryteriami wyboru projektów i na podstawie całości informacji przedstawionych przez Skarżącą. Wskazane braki w zakresie kryteriów nr 4 i 5 miały istotne znaczenie dla oceny wniosku o dofinansowanie, dlatego nie mogły prowadzić do pozytywnego załatwienia sprawy Skarżącej i przyznania dofinansowania. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – przez zaakceptowanie oceny projektu przeprowadzonej z naruszeniem zasad rzetelności i przejrzystości o których mowa w art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej i wbrew zapisom art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej w zw. z § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 Regulaminu Konkursu – nie są więc usprawiedliwione.

Prawidłowość dokonanej oceny projektu jest też kwestionowana zarzutem naruszenia z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a (pkt 2 lit a petitum skargi kasacyjnej), wskazanych jako przepisy postępowania.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy wskazać, że jak już wyżej wskazano w myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych z ich uzasadnieniem. W granicach tych podstaw – stosownie do powołanego na wstępie art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę. W orzecznictwie jednomyślnie wskazuje się, że NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązania wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które w jej ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjnie wyjaśnić, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skład orzekający prezentuje jednak pogląd, że ewentualnie wadliwe przypisanie charakteru procesowego czy też materialnoprawnego przepisowi objętemu skargą kasacyjną, nie dyskwalifikuje zarzutu, nie wyklucza możliwości odniesienia się do niego. Zdaniem NSA regulacja zawarta w art. 37 ustawy wdrożeniowej ma mieszany charakter. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni postanowień systemu realizacji programu czy też na zarzucie wadliwego zastosowania tych postanowień - w sprzeczności z zasadami regulowanymi art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – zarzut naruszenia tego przepisu może być postawiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś strona zmierza do zakwestionowania oceny projektu przez wadliwe – bo nieprzejrzyste, nierzetelne, stronnicze – ustalenia faktyczne, to zarzut naruszenia wskazanych zasad może być podniesiony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej) został sformułowany jako wadliwe zaakceptowanie przeprowadzenia przez organ oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz zapisami Regulaminu konkursu i Kryteriów z jednoczesnym wskazaniem na niewłaściwe zinterpretowanie norm w nich zawartych i nieprawidłowe ich zastosowanie w okolicznościach tej sprawy. Powyższy zarzut w istocie ma więc charakter zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W świetle dotychczasowych rozważań zarzut ten jest chybiony.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – jako niemająca usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).