Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2270/20 oddalił skargę M. M. (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub organ) z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174, art. 176 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) – wywiódł skarżący zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnie skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tj.:
- 1. § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1843, ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW) poprzez błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie spełnił warunków określonych w powyższym przepisie i nie przysługuje mu pomoc w ramach poddziałania "6.4 Wsparcie inwestycji na tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" objętego PROW na lata 2014-2020;
- 2. § 17 rozporządzenia MRiRW poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w określonym przepisami prawa terminie;
- 3. art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE. L. z 2013 r. Nr 352, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1407/2013) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskujący przekroczył maksymalną kwotę pomocy de minimis przyznanej na jedno przedsiębiorstwo w okresie obejmującym bieżący rok podatkowy oraz dwa poprzedzające go lata podatkowe;
- 4. regulacji rozporządzenia 1407/2013 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że latami podatkowymi w przedmiotowej sprawie są lata 2020-2018 r., gdy tymczasem wniosek został złożony w 2019 r., zatem organ winien wziąć pod uwagę lata 2019-2017;
- 5. art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1407/2013 poprzez jego nieprawidłową interpretację skutkującym niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że wnioskujący jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą posiada wpływ na dwie spółki prawa handlowego w sytuacji, gdy na dzień składania wniosku skarżący nie był wspólnikiem ani członkiem zarządu A. sp. z o.o. Dodatkowo funkcja członka zarządu czy też prokurenta jest funkcją odwołalną, tym samym osoba powołana na takie stanowisko może w każdej chwili zostać odwołana mocą uchwały wspólników. Nad to zgodnie z oświadczeniem skarżącego z [...] stycznia 2021 r. zrezygnował on z pełnienia funkcji członka zarządu w A. sp. z o.o.;
- 6. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 77, art. 6 oraz art. 8 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, co doprowadziło do przyjęcia przez WSA błędnych wniosków w tym szczególności, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania pomocy w ramach poddziałania poprzez uznanie, że A. sp. z o.o. otrzymała pomoc finansową w ramach pomocy de minimis w wysokości 161.171,11 EUR w sytuacji gdy spółka takiej pomocy w postaci bezpośredniej nie otrzymała;
- 7. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem, że A. sp. z o.o. otrzymała pomoc finansową de minimis w kwocie 161.171,11 EUR w sytuacji gdy takiej pomocy nie otrzymała, gdyż nie była to pomoc faktyczna, a jednie gwarancja bankowa udzielona przez Bank [...] czyli ewentualnego, hipotetycznego, jednego z wielu zabezpieczeń zawartej umowy kredytu na zakup nieruchomości i wobec istniejących zabezpieczeń na nabytej nieruchomości oraz na majątkach osobistych wspólników istnieje jedynie wątpliwa ewentualność uruchomienia tej gwarancji w przyszłości. Dodatkowo mając na uwadze kondycję spółki i jej płynność finansową oraz pozostałe zabezpieczenia nie jest to prawdopodobne;
- 8. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, co doprowadziło do przyjęcia przez WSA błędnych wniosków w tym szczególności uznanie istniejących powiązań pomiędzy przedsiębiorcami poprzez przyjęcie, że działają one na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych w sytuacji, gdy wszystkie przedsiębiorstwa działają w odmiennych branżach i w żadnym wypadku nie ma podstaw do uznania, że działają one na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięć obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego dla organu według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt l GSK 1371/16; z 5 kwietna 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Jak stanowi art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 ppsa, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt II FSK 3133/16 – w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią.
Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 ppsa, sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że autor skargi kasacyjnej, przy opisie zarzutów sformułowanych w punktach 4, 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej, nie wskazuje na konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone, tj. podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, lecz ogranicza się do powołania całości aktów prawnych w postaci regulacji rozporządzenia 1407/2013 (w punkcie 4) oraz ogólnego wskazania na przepisy prawa materialnego i przepisów postępowania. Takie sposób konstrukcji zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do nich, a tym samym czyni je nietrafnymi.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że są one powtórzeniem zarzutów skargi skierowanej do WSA. Co więcej autor skargi kasacyjnej ponownie zarzucając te same zarzuty pomija argumentacją WSA zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Szczególnie dotyczy to zarzutów z punktu 6 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa.
WSA trafnie w tym zakresie wskazał, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w warunkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182, ze zm.; dalej: ustawa PROW). Przepis ten stanowi, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Te zaś przepisy stanowią, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 27 ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2).
Ze wskazanych przepisów wynika, że kontrolowane postępowanie nie jest standardowym postępowaniem administracyjnym, ale procedurą szczególną. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 kpa. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku takich procedur jak kontrolowana, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Przy czym o ile organ nie prowadzi postępowania dowodowego w sposób znany ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, ani też nie stosuje większości szczegółowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak ma obowiązek przeprowadzenia stosownej wykładni przepisów prawa materialnego i przez pryzmat rezultatu tej wykładni ocenić stan faktyczny, ukształtowany zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie wskazał w ogóle na naruszenie art. 27 ustawy PROW.
Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej mają także kolejną istotną wadliwość konstrukcyjną, ponieważ w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – czy też w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 27 ustawy PROW – lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.
Innymi słowy WSA nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy PROW, a jedynie dokonuje prawidłowości ich zastosowania przez organ. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 czy art. 135 ppsa) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy PROW, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera.
Pomijając wyżej opisane wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że sama istota sporu dotyczy stwierdzonego przez organ przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej przez skarżącego i podmiotów, które – w ocenie organu zaaprobowanej przez WSA – stanowią wraz ze skarżącym jedno przedsiębiorstwo.
W zaskarżonym wyroku WSA trafnie wskazał, że stosowanie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1407/2013, uważa się, że środki pomocy nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu i dlatego są zwolnione z wymogu zgłoszenia przewidzianego w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełniają warunki określone w tym rozporządzeniu. Do warunków tych zalicza się zasada określona w art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 1407/2013, która głosi, że całkowita kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu nie może przekroczyć 200.000 EUR w okresie trzech lat podatkowych. Prawidłowo zatem ARiMR, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie pomocy, podjęła czynności mające na celu weryfikację spełnienia tego wymogu w stanie faktycznym odnoszącym się do skarżącego.
Weryfikując wniosek skarżącego w powyższym zakresie, ARiMR była zobowiązana do uwzględnienia art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1407/2013, zgodnie z którym – do celów tego rozporządzenia – "jedno przedsiębiorstwo" obejmuje wszystkie jednostki gospodarcze, które są ze sobą powiązane co najmniej jednym z następujących stosunków: a) jedna jednostka gospodarcza posiada w drugiej jednostce gospodarczej większość praw głosu akcjonariuszy, wspólników lub członków; b) jedna jednostka gospodarcza ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innej jednostki gospodarczej; c) jedna jednostka gospodarcza ma prawo wywierać dominujący wpływ na inną jednostkę gospodarczą zgodnie z umową zawartą z tą jednostką lub postanowieniami w jej akcie założycielskim lub umowie spółki; d) jedna jednostka gospodarcza, która jest akcjonariuszem lub wspólnikiem w innej jednostce gospodarczej lub jej członkiem, samodzielnie kontroluje, zgodnie z porozumieniem z innymi akcjonariuszami, wspólnikami lub członkami tej jednostki, większość praw głosu akcjonariuszy, wspólników lub członków tej jednostki.
Jednostki gospodarcze pozostające w jakimkolwiek ze stosunków, o których mowa w akapicie pierwszym lit. a)-d), za pośrednictwem jednej innej jednostki gospodarczej lub kilku innych jednostek gospodarczych również są uznawane za jedno przedsiębiorstwo.
WSA trafnie wskazał, że powyższą definicję należy odczytywać przez pryzmat motywu 4 rozporządzenia 1407/2013, zgodnie z którym do celów reguł konkurencji określonych w Traktacie przedsiębiorstwem jest każda jednostka wykonująca działalność gospodarczą niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że wszystkie podmioty, które są kontrolowane (prawnie lub de facto) przez ten sam podmiot, należy traktować jako jedno przedsiębiorstwo. Aby zagwarantować pewność prawa i ograniczyć obciążenia administracyjne, niniejsze rozporządzenie powinno zawierać wyczerpujący wykaz jasnych kryteriów określających, w jakich okolicznościach co najmniej dwie jednostki gospodarcze z tego samego państwa członkowskiego należy uznać za jedno przedsiębiorstwo. Spośród utrwalonych kryteriów służących określeniu "powiązanych jednostek gospodarczych" w definicji małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), określonej w zaleceniu Komisji 2003/361/WE i w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 800/2008, Komisja wybrała te kryteria, które są właściwe do celów niniejszego rozporządzenia.
Kryteria te są już znane organom publicznym i powinny znaleźć zastosowanie, z uwagi na zakres niniejszego rozporządzenia, zarówno w odniesieniu do MŚP, jak i dużych przedsiębiorstw. Kryteria te powinny zapewnić uznanie grupy powiązanych jednostek gospodarczych za jedno przedsiębiorstwo do celów stosowania zasady de minimis, natomiast jednostki gospodarcze, które są ze sobą powiązane wyłącznie dlatego, że każda z nich jest bezpośrednio związana z danym organem publicznym lub danymi organami publicznymi, nie będą traktowane jako wzajemnie powiązane. Uwzględnia się tym samym szczególną sytuację jednostek gospodarczych, które są kontrolowane przez ten sam organ publiczny lub te same organy publiczne, ale które mogą posiadać niezależne uprawnienia decyzyjne.
Z uwagi na powyższe WSA trafnie uznał, że ARiMR prawidłowo ustaliła, że skarżący (który w latach 2018-2020 uzyskał już pomoc w wysokości 1.872,07 EUR) stanowi "jedno przedsiębiorstwo" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1407/2013) z następującymi podmiotami: A. sp. z o.o., w której skarżący jest prezesem zarządu uprawnionym do jednoosobowych decyzji i gdzie posiada 33% udziałów; B. sp. z o.o., w której skarżący jest prokurentem samoistnym z prawem do samodzielnej reprezentacji spółki i gdzie posiada 40% udziałów; C. sp. z o.o. w likwidacji, w której pełni funkcję likwidatora spółki, uprawnionego do samodzielnego składania w imieniu spółki oświadczeń woli; A. M. – żona skarżącego, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo rolne (nie przedstawiono dokumentów dotyczącej rozdzielności majątkowej) i posługuje się numerem identyfikacyjnym producenta nadanym żonie.
Wskazane podmioty wraz ze skarżącym są jednostkami zarejestrowanymi w tym samym państwie członkowskim. Ponadto w przypadku A. sp. z o.o., B. sp. z o.o. oraz C. sp. z o.o. w likwidacji, skarżący w okresie kontrolowanego postępowania administracyjnego i w okresie lat podatkowych istotnych dla weryfikacji limitu pomocy de minimis pełnił funkcje mieszczące się w definicji z art. 2 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia 1407/2013. Skarżący miał bowiem możliwość samodzielnego składania oświadczeń woli (reprezentacji) tych podmiotów, samodzielnie decydując o treści czynności prawnych wykonywanych przez te podmioty. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że funkcje pełnione przez skarżącego w tych podmiotach mają charakter odwoływalny. Taki charakter analizowanej zależności jest antycypowany przez prawodawcę unijnego, skoro we wspomnianym art. 2 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia 1407/2013 nawiązuje do umowy spółki, która ze swej natury może podlegać modyfikacjom. W stosunkach gospodarczych przejściowy charakter aktywności biznesowych nie jest anomalią.
Ponadto prawidłowo zakwalifikowano żonę skarżącego jako podmiot, z którym stanowi on jedno przedsiębiorstwo na potrzeby stosowania rozporządzenia 1407/2013. Skarżący nie zakwestionował bowiem ustaleń organu, w myśl których skarżący prowadzi wraz z żoną wspólne gospodarstwo rolne, nie istnieje między nimi ustrój rozdzielności majątkowej, a skarżący posługuje się numerem identyfikacyjnym producenta nadanym żonie. W tym zakresie występuje zatem powiązanie analogiczne do istniejącego między skarżącym a pozostałymi wskazanymi przez organ podmiotami. Nie ma również wątpliwości, że skoro skarżący jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, to art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1407/2013 przepis obejmuje także jego.
Ponadto – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – organ, a za nim WSA, prawidłowo określili okres, którego dotyczą limity pomocy de minimis zastosowane w sprawie, tj. lata 2018-2020. W motywie 10 rozporządzenia 1407/2013, prawodawca unijny wyraźnie wskazał, że okres trzech lat brany pod uwagę do celów niniejszego rozporządzenia należy oceniać w sposób ciągły, zatem dla każdego przypadku nowej pomocy de minimis należy uwzględnić całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznaną w ciągu danego roku podatkowego oraz dwóch poprzedzających lat podatkowych. Zatem nie ma wątpliwości, że chodzi o rok podatkowy w którym jest (lub byłaby) przyznana pomoc de minimis i dwa lata poprzedzające – nie zaś rok, w którym wnioskodawca ubiega się o przyznanie tej pomocy i dwa lata poprzedzające. Podobne stanowisko prezentują przedstawiciele doktryny, wskazując, że "jeśli chodzi o 3-letni okres kluczowy dla obliczania limitu de minimis, uwzględnia się wartość pomocy de minimis udzielonej przedsiębiorcy w bieżącym roku podatkowym, w którym pomoc ma być przyznana, oraz w 2 poprzednich latach podatkowych" (Pomoc publiczna dla przedsiębiorców. Wybrane zagadnienia, red. A. A. Ambroziak, K. Pamuła-Wróbel, R. Zenc, Warszawa 2020).
W związku z powyższym, skoro skarżący pozostawał z podmiotami, o których mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu w relacjach prawidłowo stwierdzonych przez organ w latach 2018-2020, to ARiMR prawidłowo skumulowała kwoty pomocy de minimis na potrzeby weryfikacji ewentualnego przekroczenia limitu tej pomocy. Z tych samych przyczyn nie jest uzasadniony zarzut dotyczący braku istnienia powiązania między skarżącym a A. sp. z o.o. w dacie złożenia wniosku, skoro to nie ta data ma znaczenie decydujące dla obliczenia limitu pomocy de minimis.
WSA prawidłowo także ocenił, że skarżący nie zakwestionował skutecznie także przyjętej przez organ kwoty pomocy de minimis, uzyskanej w latach przez "jedno przedsiębiorstwo" w skład, którego wchodzi skarżący. Skarżący podniósł, że A. sp. z o.o. "nie otrzymała bezpośrednio żadnych środków finansowych w wysokości 161.171.11 euro", lecz, że była to "gwarancja de minimis". W związku z tym WSA zasadnie wskazał, że gwarancja de minimis jest jedną z form pomocy de minimis i rozporządzenie 1407/2013 nie wyłączyło tej formy pomocy de minimis z limitu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia.
Skarżący nie przedstawił przy tym żadnych argumentów, które nawiązywałyby do przepisów tego rozporządzenia, które wprost kwalifikują gwarancję jako pomoc de minimis (art. 4 ust. 6), a jedynie skupił się na tym, że gwarancja ta nie jest wypłatą środków pieniężnych na konto spółki, jak również, że jej "wykorzystanie" jest mało prawdopodobne".
W związku z tym za prawidłową należy uznać konstatację WSA, że stanowisko skarżącego w tym zakresie nie ma znaczenia dla ustalenia charakteru gwarancji de minimis jako pomocy de minimis. Spółka, o której mowa nie była bowiem zobowiązana do ubiegania się o ten środek pomocy de minimis oraz podjęła decyzję gospodarczą o skorzystaniu z takiej formy pomocy de minimis. Ponadto, pomoc publiczna może być udzielana w różnych formach, w tym także w formie poręczenia zobowiązań kredytowych, co wynika m.in z obwieszczenia Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (Dz. U. UE. C 2008.155.10), przepisów ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa praz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1808 ze zm.) oraz w rozporządzeniach Ministra Finansów wydanych na podstawie tej ustawy, które regulują udzielanie przez Bank [...] pomocy de minimis w formie gwarancji spłaty kredytów.
Ponadto WSA prawidłowo ocenił jako chybiony zarzut dotyczący zagadnienia związanego z działaniem skarżącego i innych podmiotów, które wraz z nim stanowią "jedno przedsiębiorstwo" na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Jak wynika bowiem z przytoczonych wyżej przepisów, kwestia funkcjonowania relewantnych podmiotów na tym samym lub pokrewnym rynku nie ma znaczenia dla ustalenia "jednego przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1407/2013. Przepis ten – zgodnie z motywem 4 tego samego rozporządzenia – zawiera bowiem "wyczerpujący wykaz jasnych kryteriów określających, w jakich okolicznościach co najmniej dwie jednostki gospodarcze z tego samego państwa członkowskiego należy uznać za jedno przedsiębiorstwo". Brakuje pośród nich tego, na co zwraca uwagę skarżący, a mianowicie wymogu działania na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych. Wymóg taki istotnie jest obecny w innych przepisach dotyczących pomocy publicznej, które jednak – jako nieadekwatne – nie znajdowały zastosowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.
W sprawie nie naruszono także § 17 rozporządzenia MRiRW. Wniosek skarżącego oraz innych podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji na tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" podlegał szczegółowej weryfikacji i nie mógł zostać rozpatrzony niezwłocznie m.in. z uwagi na liczne braki, wytknięte przez organ w pismach z [...] maja 2020 r., które następnie nie zostały uzupełnione i które organ szczegółowo wykazał w swoim piśmie z [...] lipca 2020 r. Ponadto należy pamiętać, że skoro zasadą w prawie obowiązującym na terytorium Unii Europejskiej jest zakaz pomocy publicznej, to wszelkie wyjątki w tym zakresie należy interpretować ściśle.
Zatem ARiMR ma obowiązek szczególnie dokładnej i wyczerpującej weryfikacji sytuacji podmiotu ubiegającego się o pomoc publiczną. WSA prawidłowo ocenił, że w toku postępowania ARiMR spełniła ten wymóg w sposób optymalny. Skarżący miał świadomość trwania postępowania wszczętego przecież na jego wniosek i bez przymusu ze strony organu podejmował samodzielnie decyzje skutkujące powiązaniami, które legły u podstaw rozstrzygnięcia odmownego. Nie powinien zatem przerzucać na organ odpowiedzialności za własne decyzje.
Mając powyższe na względzie – tak z przyczyn formalnych jak i merytorycznych – Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego (240 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który brał udział w postępowaniu przed WSA.