Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 828/16 po rozpoznaniu skargi E. Z., A. M., D. C. i J. W. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania w pkt 1. stwierdził nieważność § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w pkt 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania.
Od powyższego wyroku Rada Miasta M. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w części stwierdzającej nieważność § 2 ust. 5 uchwały i domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna nie zawierała podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna skarżącego podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W świetle natomiast art. 176 § 2 p.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W art. 177a p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. pkt 3 uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3197; także B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, WK 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 p.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane - i ugruntowane - poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo).
Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. np. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 553/05; z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2398/14; z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I GSK 1594-1599/14, z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1422/16, LEX nr 2169531).
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera.
W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis, naruszenia którego to przepisu, zdaniem kasatora, dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto, skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało - w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi, gdyż sąd kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1288/16, LEX nr 2501107). Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2073/16, LEX nr 2531102).
Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w treści przepisu art. 176 p.p.s.a. Badana skarga kasacyjna nie posiada podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, na co słusznie zwróciła też uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna. Podkreślić jeszcze raz należy, że w skardze kasacyjnej nie wystarczy wskazanie przepisu ustawy w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia, konieczne jest powołanie konkretnego przepisu, ze wskazaniem jego naruszenia, sprecyzowanie do jakiego naruszenia przepisu prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym ono polegało. W przypadku zarzutu procesowego należy jeszcze wskazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.
Tym samym konieczność precyzyjnego wskazania podstawy skargi kasacyjnej powinna budzić refleksję jeszcze przed wniesieniem tego środka odwoławczego i w praktyce wpływać na ograniczenie liczby składanych skarg kasacyjnych. Innymi słowy, strona powinna przed wniesieniem skargi rozważyć, czy ten środek odwoławczy może być uznany za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymaganie precyzyjnego powołania podstaw kasacyjnych nie ogranicza prawa strony do sądu, ponieważ przy sporządzaniu skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził przymus adwokacko-radcowski.
Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, a w związku z tym, jako niedopuszczalna podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a.