Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1375/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019r., sygn. akt I SA/Sz 902/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, obecnie Dz.U. 2019r., poz.2325 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. B. (dalej też: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Dyrektor OR ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] września 2018r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w [...] (dalej też: "organ I instancji") z [...] czerwca 2018r. [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2017 rok.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że [...] maja 2017r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności ONW na 2017r. Do przyznania płatności zgłoszone zostały działki rolne o łącznej powierzchni [...]. [...] marca 2018r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwa wnioskodawcy w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z kontroli sporządzony został raport nr [...], z załącznikami stanowiącymi szkic z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu i dokumentacją fotograficzną. Decyzją z [...] czerwca 2018r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2018r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wyniki ustaleń kontroli, z dnia [...] marca 2018r. gdzie stwierdzono, że na działce rolnej [...] strona nie przeprowadziła zabiegów koszenia oraz zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów. Na działce były pozostawione baloty z poprzedniego zbioru w stanie zaawansowanego rozkładu, porośnięte miejscami mchem i trawami. Działka jest porośnięta krzewami jeżyny i wieloletnimi chwastami, a trawy są silnie przerośnięte. Na działce rolnej [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka w całości nie była użytkowana, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiejkami drzew i wieloletnimi chwastami.

Jednocześnie stwierdzono pozostałość po uprawie sadowniczej jabłoni w postaci martwych sadzonek, palików oraz osłonek drzewek. Takie same nieprawidłowości zostały stwierdzone na działce rolnej [...] oraz [...]. Na działce rolnej [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, brak śladów użytkowania przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami, krzewami maliny oraz jeżyny. W uzupełnieniu protokołu z kontroli, zawarto wyjaśnienia inspektorów kontrolujących działki w odpowiedzi na zastrzeżenia strony do raportu. Dyrektor OR ARiMR wskazał, że różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi [...]. Zmniejszenie płatności wyliczono stosownie do art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Mając to na uwadze płatność została odmówiona i została naliczona kara administracyjna w wysokości [...] zł [([...] ha)x[...]zł].

Kara administracyjna nie może jednak przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony, czyli [...] zł ([...] ha x [...] zł). Organ odwoławczy pouczył stronę o zasadach dokonywania potrąceń kwoty kary administracyjnej zgodnie z art. 19a ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Wyjaśnił też, że anonimowy donos nie był jedyną przesłanką skierowania gospodarstwa strony do kontroli na miejscu. Wskazał, że wpływ na to miały również ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2015r. i stwierdzone w niej nieprawidłowości. Podstawą decyzji były natomiast ustalenia z kontroli na miejscu, które nie budzą wątpliwości co do ich poprawności.

Skarżący nie zgadzając się z decyzją wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że organy ustalając stan faktyczny w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy dokonały właściwej oceny stanu faktycznego i nie pominęły żadnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, iż w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, raport z przedmiotowej kontroli został uwzględniony przy wydaniu decyzji. Organy ARiMR nie miały wątpliwości, co do rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli. Kontrola została przeprowadzona przez uprawniony podmiot, wydając decyzję zarówno organ I jak i II instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawa, czemu dał wyraz w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zdaniem WSA czynności kontrolne obejmujące powierzchnie działek w sposób niebudzący wątpliwości ujawniły faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo.

Sąd I instancji podniósł, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła [...] ha, powierzchnia stwierdzona, kwalifikująca się do objęcia płatnością, wyniosła [...] ha, tym samym różnica miedzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności, a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] ha. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo zatem wskazał, że stronie płatność nie przysługuje i w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania wyjątków od nałożenia kar administracyjnych. WSA zauważył, że podnoszone na etapie skargi okoliczności podtopienia działek czy działania bobrów, które to okoliczności zdaniem skarżącego uniemożliwiały prowadzenie działań agrotechnicznych na działkach winny być zgłoszone w stosownym terminie organowi, czego skarżący nie uczynił. Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut co do obowiązku organu do powołania biegłego z zakresu uprawy rolnej (sadowniczej) na okoliczność ustalenia prawidłowości wyników kontroli dokonanej w marcu 2018r.

WSA oddalił też wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych za lata 2014-2016. Wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie organów w sprawie przyznania płatności ONW za rok 2017, dla których wymagane jest prowadzenie działalności rolniczej i utrzymanie gruntów zgodnie z normami w roku wnioskowanej płatności, stąd stan działek zgłoszonych do płatności w latach poprzedzających rok 2017, nie wpływa na zachowanie wymogów w roku 2017.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił:

1. 1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt (prawidłowo "lit.") c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nie przeprowadzeniu przez Sąd postępowania dowodowego w celu ustalenia czy skarżący prowadził w 2017 roku prawidłowo gospodarkę rolną na gruntach objętych wnioskiem poprzez:
2. - pominięcie dowodów z akt kontroli tych samych działek rolnych należących do skarżącego w związku ze składanymi przez niego wnioskami i przyznanymi płatnościami ONW dotyczących tych samych działek za lata 2014-2016, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości i których raporty sprzeczne są z raportem z 2018r., w konsekwencji stanowią kontrdowód dla raportu z 2018 roku,
3. - niedokonania wnioskowanych oględzin działek objętych kontrolą w marcu 2018r. celem ustalenia aktualnego stanu tych działek, w szczególności zakresu rzekomych zaniedbań w prowadzeniu na nich działalności rolniczej w konsekwencji braku ich kwalifikacji do płatności ONW na rok 2017,
4. - oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu uprawy rolnej (sadowniczej) na okoliczność ustalenia prawidłowości wyników kontroli ARiMR dokonanej w marcu 2018r. w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzenia, bądź nieprowadzenia działalności rolnej na kontrolowanych działkach w roku 2017, a tym samym uniemożliwienie stronie przeprowadzenie kontrdowodu, do dowodów zebranych przez organ administracji, potwierdzających zasadność stanowiska skarżącego, w konsekwencji oparciu wyroku przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracyjny i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 10, art. 11, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. oraz art. 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014/2020 (dalej: " EFRROW");
5. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. polegającym na nie wywiązaniu się z ciążącego na nim, w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej, obowiązku zbadania rzetelności działania organów administracyjnych poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do znajdujących się w aktach sprawy zdjęć spornych działek wykonanych w okresie zakończenia wegetacji roślin (marzec 2018r.) oraz raportu kontroli przeprowadzonej bez obecności skarżącego, przy jednoczesnym przyjęciu, iż skarżący dowodów tych w żaden sposób nie podważył oraz, że te dowody są wystarczające dla ustalenia naruszenia przez skarżącego przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014/2020 (EFRROW) i odmowy przyznania płatności oraz nałożenia sankcji;
6. 3. Naruszenie prawa materialnego pkt 77 zdanie 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie okoliczności, iż kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. (...), albowiem kontrola bezpośrednia przeprowadzona przez organ administracji w niniejszej sprawie dokonana została w roku następnym po złożeniu wniosku tj. marcu 2018r., podczas gdy wniosek skarżącego o przyznanie płatności został złożony w maju 2017r. W konsekwencji błędne uznanie, iż wynik inspekcji terenowej z [...] marca 2018r. mógł być uznany za miarodajny dla poczynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności ONW na 2017 rok. Jak również błędne uznanie, iż wyniki kontroli w zakresie kwalifikacji gruntów rolnych w roku 2016 (zakończonej w dniu [...] stycznia 2017r.) nie mogą stanowić przeciwdowodu w stosunku do ustaleń raportu z 2018 roku;
7. 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego błędne zastosowanie będącego skutkiem naruszenia przepisów procedury określonej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi i uznanie, iż skarżący nie spełnił wymogów do przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (0NW) w roku 2017, podczas gdy z zebranych w sprawie dowodów taka okoliczność nie wynika;
8. 5. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 97 ust. 1 w zw. z art. 91 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez ich błędne zastosowanie będącego skutkiem naruszenia przepisów procedury określonej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi i uznanie, iż skarżący nie przestrzegał w ciągu roku 2017 zasad wzajemnej zgodności i jednocześnie tą niezgodność można mu przypisać jako beneficjentowi składającemu wniosek o przyznanie płatności, a w konsekwencji nałożenie na niego sankcji w wysokości [...] zł.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania oraz wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w związku z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem, przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności, co do zasady zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Podkreślić należy, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji nie dostrzegając wad postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego, zaakceptował ustalenia organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do przyjętego stanu faktycznego, jak również, że sam też nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący prowadził w 2017r. prawidłowo gospodarkę rolną na gruntach objętych wnioskiem poprzez nie uwzględnienie zgłaszanych przez niego wniosków.

Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w kontekście istotności wpływu na wynik sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazując na naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. kasator zarzucił ograniczenie postępowania dowodowego do znajdujących się w aktach sprawy zdjęć spornych działek wykonanych w okresie zakończenia wegetacji roślin (marzec 2018r.) oraz raportu kontroli przeprowadzonej bez obecności skarżącego, przy jednoczesnym przyjęciu, iż skarżący dowodów tych w żaden sposób nie podważył.

Należy wskazać, że według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje Sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę.

Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Z regulacji przyjętej w art. 133 § 1 p.p.s.a. (wymienionym jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt, co oznacza, że sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Odnosząc się do pominięcia zgłaszanych przez skarżącego dowodów kasator nie dostrzega, że wyjaśnił, że prawidłowo organy przyjęły, że dowody zgłaszane przez stronę nie dotyczyły istotnych okoliczności sprawy. Nie może bowiem uchodzić uwadze, że przedmiotem badania organów Agencji są przesłanki istotne dla przyznania określonego rodzaju płatności a zatem okoliczność powierzchni uprawnionej do płatności oraz stanu utrzymania gruntów miarodajnego dla jej przyznania. Dowody służące wykazaniu okoliczności, nie związanych z wykazaniem przesłanek istotnych dla przyznania płatności na rok 2017 zostały prawidłowo ocenione przez Sąd i organy jako bez znaczenia dla wyniku sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ dysponował dowodami wprost odnoszącymi się do ww. okoliczności: tj.: raportem z kontroli na miejscu oraz dokumentacją zdjęciową. Stwierdzenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca powierzchnię i stan działek zadeklarowanych przez wnioskodawcę.

Wnioskowanie przez stronę o przesłuchanie kontrolerów, że twierdzenia zawarte w raporcie nie odpowiadają prawdzie stoją nie tylko w sprzeczności do stwierdzonego fotografiami stanu spornych gruntów, ale dodatkowo raport z kontroli otrzymany przez skarżącego został zweryfikowany i zatwierdzony przez pracowników ARiMR jako niezawierający błędów, co zostało odnotowane na str. [...] sekcji [...] Zatwierdzenie raportu po kontroli formalnej. Pomimo wniesionych zastrzeżeń, inspektorzy terenowi podtrzymali swoje ustalenia z kontroli gospodarstwa strony.

Sąd I instancji słusznie wskazuje, że skarżący nie wykazał, że faktycznie użytkował rolniczo sporne grunty w roku 2017, na całej powierzchni, zadeklarowanej do płatności we wniosku o przyznanie płatności na 2017 rok., a analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do podważania wyników kontroli i sposobu jej przeprowadzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący ustaleń zawartych w protokole skutecznie nie podważył. Wskazał, że nie był obecny podczas kontroli, raport z kontroli otrzymał po trzech miesiącach od jej przeprowadzenia nie mając żadnej możliwości weryfikacji twierdzeń w nim zawartych, nie miał też możliwości przeprowadzenia kontrdowodu, bo musiałby posiadać zdjęcia działek objętych kontrolą z okresu wegetacji roślin w 2017r. albo z chwili po wykonaniu zabiegów agralnych, których nie posiadał, a jedyną możliwością zweryfikowania twierdzeń organu było umożliwienie stronie przesłuchania kontrolerów ARiMR celem wykazania, że twierdzenia zawarte w raporcie nie odpowiadają prawdzie.

Zważyć należy, że ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokole kontroli są dowodem w sprawie i podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Raport z kontroli należy uznać za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy. Trafnie uznano, że deklaracja skarżącego złożona we wniosku o przyznanie płatności nie była zgodna ze stanem faktycznym zastanym w dniu kontroli. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osoby spełniające wymagane warunki nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 25 rozporządzenia(UE) nr 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością, co oznacza, że przepis ten przewiduje również przeprowadzenie kontroli bez jej zapowiedzenia co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżącemu doręczono protokół z kontroli do którego wniósł zastrzeżenia, zatem miał możliwości zweryfikowania jej wyników. Podkreślić należy, że celem kontroli na miejscu jest weryfikacja danych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu, ze stanem faktycznym, a tym samym zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków finansowych.

W myśl art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zauważyć trzeba, że z art. tej 27 ustawy wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, to jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 tejże ustawy, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Ograniczone zostały również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu i zasada udzielania informacji, gdyż w myśl art. 27 ust. 1 pkt 4 organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony. Ograniczeniu też uległa zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Sąd I instancji słusznie wskazuje, że przedmiotem dowodów zgłaszanych przez ubiegającego się o płatność rolnika, powinny być okoliczności podejmowania czynności służących utrzymaniu dobrej kultury rolnej, a w tym konkretnym przypadku, na co wskazuje Sąd zabiegi agrotechniczne. Wbrew zarzutom skargi, odnoszącej się krytycznie do terminu przeprowadzenia kontroli i poddających w wątpliwość przydatność jej wyników dla oceny uznania zasadności wniosku skarżącego kasacyjnie, NSA stwierdza, że i tę kwestię Sąd wyjaśnił, podzielając stanowisko organu, że za nieprawidłowym utrzymaniem gruntów przemawiają ustalenia stwierdzonych wieloletnich chwastów oraz fakt porośnięcia mchem i trawami pozostawionych i będących w znacznym rozkładzie balotów zaś obowiązek utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej jest przesłanką przyznania płatności ONW. Stwierdzone występowanie na działkach wieloletnich chwastów wynika z faktu, zaniedbania gruntów przez skarżącego, nie wpływa to jednak na zastosowany kod nieprawidłowości, którym jest przede wszystkim kod [...], czyli że na działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, którego to roku dotyczy wniosek o płatność. Również nie ilość sadzonek drzew owocowych ani pozostawionych balotów na działkach świadczy o prowadzeniu działalności rolniczej.

Podkreślenia wymaga, że celem kontroli na miejscu jest weryfikacja danych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu, ze stanem faktycznym, a tym samym zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków finansowych. Kontrola na miejscu, raport z kontroli powierzchniowej zawierają wyniki kontroli działek rolnych, czyli porównanie danych deklarowanych przez rolnika, z danymi pochodzącymi z kontroli powierzchniowej. Wymagania dotyczące przestrzegania minimalnych norm utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej również znajdują odzwierciedlenie w raporcie. Kontrola metodą inspekcji terenowej stanowi instrument sprawdzający prawidłowe wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na konkretny cel związany z danym rodzajem płatności. Dlatego nieprawidłowości dotyczące użytkowania rolniczego działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2017 mogą być stwierdzone w trakcie kontroli albowiem to właśnie jej wyniki są miarodajne dla oceny wniosku pod względem spełnienia wymagań dla otrzymania płatności.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania a odnoszące się do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania i pominięcia przez organy stanowiska skarżącego kasacyjnie zgodnie, z którym wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, kilka sztuk dokumentacji fotograficznej nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, że wszelką inicjatywę dowodową strony uznaje się za bezzasadną i niezasługującą na uwzględnienie. Z powyższym wiąże się zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wadliwości uzasadnienia faktycznego decyzji, jako nieodpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić uwagę należy, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił wniosków dowodowych, które skutecznie podważałyby ustalenia dokonane przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Przede wszystkim co w świetle decyzji nie budzi wątpliwości, wbrew temu zarzutowi, organ wskazał, że do płatności ONW zadeklarowano [...] ha, natomiast w wyniku czynności kontrolnych jako powierzchnię uprawnioną do płatności ONW uznano w przedmiotowej sprawie pow. [...[ ha. Istotnym jest podkreślenie, że w raportach z kontroli oraz rozstrzygnięciach organów obu instancji dokładnie opisano nieprawidłowości w zakresie zawyżonych powierzchni, w tym stwierdzonych nieużytków z odniesieniem do powierzchni działek i odwołaniem do dowodów w postaci zdjęć fotograficznych. I tak stwierdzono, że na całej powierzchni działki rolnej "[...]" skarżący nie przeprowadził zabiegów koszenia oraz zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów.

Na działce były pozostawione baloty z poprzedniego zbioru w stanie zaawansowanego rozkładu, porośnięte miejscami mchem i trawami. Działka jest porośnięta krzewami jeżyny i wieloletnimi chwastami, a trawy są silnie przerośnięte co obrazuje fotografia nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na działce rolnej [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka w całości nie była użytkowana, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiejkami drzew i wieloletnimi chwastami.

Jednocześnie stwierdzono pozostałość po uprawie sadowniczej jabłoni w postaci martwych sadzonek, palików oraz osłonek drzewek, co obrazuje fotografia nr: [...], [...], [...], [...]. Takie same nieprawidłowości zostały stwierdzone na działce rolnej [...], co obrazują zdjęcia nr: [...], [...], [...], [...] oraz na działce rolnej [...] co obrazują zdjęcia nr: [...], [...], [...]. Natomiast na działce rolnej [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, brak śladów użytkowania przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami, krzewami maliny oraz jeżyny, co obrazuje fotografia nr: [...].

Prawidłowe jest stanowisko organu, że w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, chcącej skorzystać z dobrodziejstwa dopłat, uprawnione jest domniemanie, że znane są jej warunki i mechanizmy związane z płatnościami. Niewątpliwie to decydujący się o wystąpienie o tę pomoc, powinien postarać się o to by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistemu stanowi rzeczy oraz w przypadku ewentualnych zmian w tym zakresie odpowiednio wcześniej powiadomić o nich Agencję. Wypełnienie i podpis pod wnioskiem o płatności stanowi swego rodzaju gwarancję, że osobie tej znane są zasady w oparciu, o które przyznawane są płatności a także gwarancję rzetelności deklarowanych we wniosku danych jak też zgodę na poddanie tych danych weryfikacji, co nastąpiło w wyniku czynności kontrolnych.

Nadto organ odwoławczy z powołaniem na dowody (kontrola na miejscu, wskazanie konkretnych działek wg ich numerów i odpowiadającym im nr zdjęć pod kątem utrzymania w dobrej kulturze rolnej wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych), stwierdził zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności ONW. Organ wskazał, że na taki wynik pomiaru wpływ miał brak śladów rolniczego użytkowania na wskazanym obszarze, zaś skarżący kasacyjnie ustaleń tych nie podważył zarzutami skargi kasacyjnej.

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Z treści tego przepisu m.in. wynika, że uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W szczególności w uzasadnieniu faktycznym organ zobowiązany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne stosowanie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom kasatora zaskarżona decyzja zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach.

Podsumowując, zdaniem NSA uzasadnienia decyzji organu odwoławczego spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji czyni zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ wskazanego przepisu nieusprawiedliwionym.

Strona skarżąca składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2017 nie przedstawiła dowodów istotnych dla oceny spełnienia przesłanek dla otrzymania wsparcia. Stwierdzony przez organ fotografiami stan spornych działek wymagał od skarżącego zgłoszenia przeciwdowodu za pomocą, którego mogłoby nastąpić obalenie ustalenia, nieużytkowania rolniczego spornych działek. Także w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego ustalenia organów dokonane w oparciu o dokumentację fotograficzną nie konkretyzują adekwatnych fragmentów działek to winien to jednoznacznie wykazać, gdyż tylko takie działanie mogłoby skutecznie podważyć ustalenia dokonane przez organy. Zasadnie również WSA wskazał, że podnoszone na etapie skargi okoliczności podtopienia działek czy działania bobrów, które to okoliczności zdaniem skarżącego uniemożliwiały prowadzenie działań agrotechnicznych na działkach winny być zgłoszone w stosownym terminie organowi, czego skarżący nie uczynił.

Stwierdzić należy, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła w stanie faktycznym sprawy bez naruszenia prawa, albowiem decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie, w tym głównie pozyskanego z kontroli na miejscu. Podczas tej oceny, zdaniem NSA, nie doszło też do naruszenia reguł oceniania materiału dowodowego.

Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny był tymi ustaleniami związany. W niniejszej sprawie, organy w sposób wiarygodny ustaliły, że na zakwestionowanych obszarach nie prowadzono działalności rolniczej, co doprowadziło do sytuacji, że przedmiotowe działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W stanie sprawy organ wywiązał się zatem z obowiązku dokonania niezbędnych czynności w celu ustalenia czy skarżącemu przysługuje wnioskowana przez niego płatność.

Podkreślić należy, że sam fakt rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy, w sposób odmienny od oczekiwań wnoszącego skargę kasacyjną, lecz z uwzględnieniem kryterium legalności, nie świadczy jeszcze o tym, aby Sąd wadliwie wywiązał się z ciążących na nim obowiązkach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że powołane przepisy stanowią podstawę orzeczniczą dla Sądu I instancji, co oznacza, że ich zastosowanie zależy od wyniku dokonanej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, na wcześniejszym etapie postępowania. Innymi słowy sąd w sytuacji, gdy nie stwierdzi naruszenia prawa procesowego, do którego odnosi się art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ma obowiązek oddalić skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do oceny merytorycznej zarzutów prawa materialnego.

Zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Ze stanu faktycznego sprawy który nie został skutecznie podważony zarzutami skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy wpływ na odmowę przyznanej skarżącemu płatności i nałożenie sankcji miały wyniki raportu z kontroli przeprowadzonej [...] marca 2018r. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji stosownie do § 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364) dalej: "rozporządzenie ONW", płatność ONW, jest przyznawana do powierzchni działki rolnej "o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z pkt 77 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31), kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. W odniesieniu do wnioskodawców ubiegających się o środki z systemów wsparcia w sektorze wina na podstawie art. 46 i 47 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, kontrole takie powinny zostać przeprowadzone w dowolnym momencie w trakcie trwania okresu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Zgodnie zaś z art. 97 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) karę administracyjną przewidzianą w art. 91 nakłada się w przypadku nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego ("dany rok kalendarzowy") oraz w przypadku, gdy taką niezgodność można bezpośrednio przypisać beneficjentowi, który złożył w danym roku kalendarzowym wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo uznały, że podstawą ustaleń faktycznych sprawy stanowią wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej [...] marca 2018r., słusznie wskazując, że jej wyniki mogły być uznane za miarodajne dla poczynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności ONW na 2017 rok.

Organ przeprowadził kontrolę na miejscu, obejmującą weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności ONW na rok 2017. W treści raportu z kontroli zostały wskazane działki objęte kontrolą, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie kontroli wyniki oględzin działek znajdują potwierdzenie w dołączonym do raportu materiale w tym dokumentacji fotograficznej. Czynności kontrolne obejmujące powierzchnie działek ujawniły faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo. Kontrola przeprowadzona [...] marca 2018r. stwierdziła łączne zawyżenie powierzchni o [...] ha w zakresie kilku działek.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem niewłaściwe zastosowanie (błędne) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Nie można też podzielić zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby WSA naruszył zasadę prawa do sądu zawartą w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 174 § 1 Konstytucji RP. Art. 174 Konstytucji RP nie dzieli się na jednostki redakcyjne, a stanowi on, że Sądy i Trybunały wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. To, że orzeczenie jest niekorzystne dla jednej ze stron postępowania, nie oznacza, że została naruszona zasada prawa do sądu. Jednym zresztą z przejawów jej realizacji na gruncie tej sprawy jest właśnie to, że strona skorzystała z możliwości zaskarżenia decyzji organu w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.