Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1378/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu), wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Wr 540/18, oddalił skargę A. O. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 12 września 2018 r., nr 9001-00000009744/18, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:
2. 1. art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, ze zm., dalej zwanej ustawą o płatnościach bezpośrednich) poprzez sprzeczne z tym przepisem ustalenie, że wpis do Ewidencji Producentów nie jest warunkiem koniecznym do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych,
3. 2. naruszenie - jako przepisu materialnego- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej zwanej K.p.a.) poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego,
4. 3. art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.),
5. 4. art. 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853, ze zm. dalej zwanej ustawą o ewidencji) w zakresie celów i przeznaczenia Krajowego Systemu Ewidencji Producentów Rolnych,
6. 5. art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach bezpośrednich, w zakresie celów systemu wsparcia bezpośredniego,
7. 6. art. 9 ust. 1 w powiązaniu z tezą 10 części wstępnej Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.) w zakresie celów wsparcia bezpośredniego,
8. 7. art. 8 i art. 22 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 352 z późn. zm.),
9. II. naruszenie przepisów postępowania a konkretnie art. 141 §4 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do dowodów przedstawionych przez stronę na rozprawie poprzedzającej wydanie wyrok.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pominięcie przez Sąd I instancji materiału dowodowego w zakresie braku utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej skutkowało niewłaściwą interpretacją art. 28 K.p.a. i w konsekwencji nieuzasadnionym w okolicznościach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy odmówieniem wnioskodawcy przyznania przymiotu strony.

Skarżący kasacyjnie nadmienił, że o tym, czy dany producent prowadzi gospodarstwo rolne i może stać się wnioskodawcą w sprawie płatności obszarowych, organy ARiMR zdecydowały w drodze decyzji administracyjnej o wpisaniu do ewidencji producentów rolnych, która stała się ostateczna. O powyższym przesądził organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) w postępowaniu o wpis do Krajowego Systemu. Zatem jeżeli istnieją podstawy do wykreślenia J. O. z Ewidencji Producentów, ARiMR winna przeprowadzić w tym zakresie postępowanie. Jeżeli, pomimo przeprowadzenia oceny uzna, że nie ma podstaw do wykreślenia, umorzy postępowanie administracyjne. Jeżeli natomiast ARiMR uzna, że istnieją podstawy do wykreślenia i istniały też w chwili wydawania decyzji, zostanie wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie dotyczącej nadania numeru [...]. Na rozprawie strona przedstawiła również dokumenty wskazujące, że wpis J. O. nie powinien zostać dokonany.

Art. 5 ustawy o ewidencji wyraźnie wskazuje, że ARiMR ma obowiązek opierania rozstrzygnięć w postępowaniach w sprawach m.in. przyznania płatności na danych zawartych w systemie. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku które Sąd I instancji przyjął w uzasadnieniu wyroku, ARiMR ma ustawowy obowiązek oceny statusu gospodarstwa dla celów przyznawania środków w oparciu o dane Krajowego Systemu.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zagadnienie w niniejszej sprawie nie dotyczy tego czy J. O. winien zostać wykreślony z Ewidencji Producentów Rolnych. Dotyczy wyłącznie tego, czy wynik postępowania w takiej sprawie może wywrzeć wpływ na jego sferę prawną.

Zwrócił również uwagę, że wydanie decyzji w sprawie dotyczącej J. O. będzie miało bezpośredni wpływ na stosowanie wobec niego obowiązujących przepisów dotyczących przyznawania płatności obszarowych. W przypadku stwierdzenia, że J. O. nie powinien podlegać wpisowi do Ewidencji Producentów Rolnych, konflikt krzyżowy, z mocy przytoczonych wyżej przepisów, zostanie zakończony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174).

W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował w swojej skardze zarówno zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W zakresie tych pierwszych zauważyć należy, że zarzucił on Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni, którą rozumieć należy jako wadliwe odkodowanie z ich treści norm prawnych. Prawidłowe sformułowanie tego typu zarzutu wymaga wskazania odpowiedniego wzorca kontroli, tj. podania jak dany przepis prawa winien być wyłożony.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut oparty na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, to w tym względzie podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w tym wypadku nie jest wystarczające wskazanie samego naruszenia, ale niezbędnym jest także wykazanie, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów na wstępie rozważań w tym zakresie zaznacyzć należy, że przedmiotem kontroli realizowanej przez WSA we Wrocławiu było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, z wniosku skarżącego kasacyjnie, dotyczącego wykreślenia z rejestru producentów rolnych innego producenta. W związku z tym wszelkie okoliczności odnoszące się wprost do przyznania konkretnych płatności czy też rozstrzygania konfliktów krzyżowych nie dotyczą bezpośrednio przedmiotu postępowania.

Kwestie tego rodzaju mogą być bowiem rozpatrywane jedynie w kontekście stwierdzenia interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne.

W zakresie naruszenia przepisów postepowania skarżący kasacyjnie poniósł uchybienie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które miało się przejawiać w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wniosków dowodowych strony. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotowe wnioski dowodowe dotyczyły kwestii utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Mając więc na względzie przedmiot postępowania, a także treść rozstrzygnięcia poddanego kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzić należy, że w tym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia, iż tego rodzaju uchybienie proceduralne, nawet jeżeli miało miejsce, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie skarżąca zaznacza to w treści ocenianego zarzutu, jednakże jej twierdzenia w tym zakresie są ogólnikowe i gołosłowne, a przy tym nie znajdują odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy. Z tego więc względu przedmiotowy zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego również stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, co w przypadku części z nich wynika z ich wadliwego sformułowania, w pozostałych zaś z niezasadności podnoszonych w ich ramach twierdzeń i argumentów.

I tak, jeżeli chodzi o zarzut nr 1 to w tym wypadku skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię art. art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie podając precyzyjnie na czym ten błąd polegał i jak przedmiotowe regulacje winny być wykładane. Poza tym podniesienie w ramach tego zarzutu błędnego ustalenia warunków niezbędnych do uzyskania płatności bezpośrednich nie pozwala przyjąć, że zarzut ten odnosi się do kwestii zasadności odmowy wszczęcia postępowania, nawet w kontekście rozpatrywanego z tego punktu widzenia interesu prawnego. Sąd I instancji nie zajmował się bowiem tego rodzaju problematyką, natomiast jedynie na marginesie odniósł się do niej stwierdzając, że skarżący kasacyjnie posiada własny wpis, co umożliwia mu ubieganie się o tego rodzaju płatności.

Jeżeli chodzi o zarzut nr 2, dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a., poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego, to w tym zakresie zauważyć należy, w tym względzie nie sposób mówić o błędzie w zakresie wykładni, lecz raczej o wadliwym zastosowaniu tej regulacji. Skarżący kasacyjnie odwołuje się bowiem do niezasadnego, jego zdaniem, odmówienia mu przymiotu strony w konkretnym postepowaniu. Poza tym ustalenie istnienia interesu prawnego w tym wypadku, niezbędnego z punktu widzenia stwierdzenia posiadania statusu strony postępowania, wymaga odwołania się do materialnoprawnych regulacji, z których wynikałaby okoliczność w postaci posiadania interesu prawnego. Takich przepisów w ramach tego zarzutu jednak nie wskazano. Odpowiednich stwierdzeń w tym zakresie nie sposób także wywieść z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w których autor skargi nie odnosi się w zasadzie do tej materii.

W kolejnych pięciu zarzutach, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie szeregu przepisów, zarówno prawa krajowego, jak i unijnego, ograniczając się do wskazania samych, naruszonych jego zdaniem przez Sąd I instancji regulacji. Jedynie w części przypadków, w treści zarzutów wskazano hasłowo zagadnienia, które ich autor miał na względzie. Na cele wsparcia w ramach konkretnych płatności skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę w zarzutach oznaczonych numerami 5 i 6, a także art. 4 ustawy o ewidencji. Mając jednak na względzie, że uchybienia wymienionych w tych zarzutach regulacji, skarżący kasacyjnie upatruje w ich błędnej wykładni, to tego rodzaju stwierdzeń nie można uznać za spełniające warunki prawidłowego sformułowania zarzutu. W dalszym bowiem ciągu nie wiadomo w czym autor skargi kasacyjnej upatruje błędu odnośnie wykładni przytoczonych przez siebie przepisów. To zaś nie może być przedmiotem domysłów, domniemań czy też ustaleń ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony, ani zobowiązany do uzupełniania czy też korygowania wadliwie lub w sposób niepełny sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej.

Tak więc brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, których postać i treść nie uprawnia do zajęcia się przez Naczelny Sąd Administracyjny problematyką istotną z punktu widzenia sprawy, tj. zagadnieniami dotyczącymi wprost interesu prawnego w sprawie z wniosku skarżącego kasacyjnie o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych innego podmiotu.

Oprócz tego w tym względzie zaznaczyć należy, że z dalszych wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor kwestionuje oprócz treści zapadłego w jego sprawie rozstrzygnięcia, także jego formę wychodząc z założenia, że w sytuacji stwierdzenia braku interesu prawnego po jego stronie, właściwy do tego organ, po przeprowadzeniu postępowania, winien wydać decyzję o jego umorzeniu, a nie odmawiać wszczęcia. W tym jednak wypadku, tego rodzaju problematyka, także nie znajduje odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości ustosunkowania się do niej.

Końcowo należy jedynie zasygnalizować, że z argumentacji skarżącego kasacyjnie, zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że podważa on prawidłowośc wpisu innego producenta do ewidencji, z uwagi na naruszenia prawa, które miały miejsce w przypadku tamtego postępowania i z uwagi na to domaga się następczego jego wykreślenia. Do tego jednak brak jest odpowiednich podstaw prawnych, jako że są to okoliczności, które mogą być rozważane w ramach przewidzianych przez prawo postępowań nadzwyczajnych, a nie odrębnym postepowaniu administracyjnym, zmierzającym do sanowania tego rodzaju nieprawidłowości.

Mając więc na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.