Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2116/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. Piotr Piórkowski zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z tym, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie w drugiej instancji, ww. wniosek został z urzędu potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji i przekazany według właściwości Prezesowi ARiMR.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] października 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezesa ARiMR, stwierdzając, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z [...] października 2011 r. była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której wyrokiem z 29 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 742/11, WSA w Olsztynie oddalił skargę w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010. Wyrokiem z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1113/12, NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Organ odwoławczy podkreślił, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło rozstrzygnięcie Sądu, z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie, stwierdzając, że organy prawidłowo uznały, że zaistniały inne – w rozumieniu przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) – uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, była bowiem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (WSA i NSA), co oznacza, że sądy te badały z urzędu również kwestie ewentualnego istnienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzając, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Sąd I instancji podkreślił, że w toku sprawy skarżący nie powołał się na żadną przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 145 k.p.a., art. 149 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, w sytuacji, w której skarżący w swoich pismach powoływał nowe okoliczności, które nie były badane przez organ administracji ani przez sąd administracyjny;
- 3. art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 24 k.p.a. poprzez brak dążenia organu administracji do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wydanie orzeczenia przez organ podlegający wyłączeniu;
- 4. art. 170 i art. 171 p.p.s.a. oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, w sytuacji gdy k.p.a. stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący postuluje przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ administracji, wskazując na fakty i dowody, które w istotny sposób mogą zmienić przedmiot rozstrzygnięcia w stosunku do sprawy prawomocnie zakończonej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Zatem skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarga kasacyjna. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie oparł swoje zarzuty wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. art. 145, art. 149, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 61 k.p.a. – poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec tak postanowionego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 156 § 1 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwe w sytuacji, gdy kwestia zaistnienia tych przesłanek była już przedmiotem rozważań Sądu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Mianowicie, wyrokiem z 29 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 742/11, WSA w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010, zaś wyrokiem z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1113/12, NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Powyższe oznacza, że sądy obu instancji z urzędu brały pod uwagę przesłanki nieważności postępowania oraz że nie stwierdziły ich zaistnienia, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy co do istotny.
W tych okolicznościach, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcie organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 k.p.a. Wniosek w tym przedmiocie należało bowiem uznać jako niedopuszczalny.
W realiach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są to odrębne instytucje procedury administracyjnej, które autor skargi kasacyjnej wydaje się mylić. Nie można skutecznie podnosić argumentów dotyczących istnienia przesłanek wznowienia postępowania (jak np. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję), domagając się jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być ewentualnie podstawą wznowienia postępowania, czyli rozpoznania sprawy na nowo, przy uwzględnieniu nowych okoliczności lub dowodów, przy czym wynik tego postępowania wznowieniowego nie jest przesądzony z tego tylko powodu, że zaistniała przesłanka wznowienia.
Wobec tego stwierdzić należy, że okoliczności, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, dotyczące przesłanek wznowienia postępowania leżą poza granicami niniejszej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji.
Zarzuty k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego przed organami administracji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny również uznał za niezasadne. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec prawidłowego stwierdzenia braku możliwości wszczęcia takiego postępowania – w wyniku prawomocnego rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne obu instancji sprawy dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011 r. – postępowanie dowodowe w ogóle nie mogło się już toczyć, co oznacza, że przepisy je regulujące, nie mogły zostać naruszone.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.