Uzasadnienie
*/+-U Z A S A D N I E N I E
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 marca 2019r., sygn. akt I SA/Sz 536/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz 1302, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę L. D. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Dyrektor ZOR ARiMR", "organ") z 28 maja 2018r., nr 9016.69120.38.2018 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012-2014.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie tj;
a) obrazę przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, zwanego dalej: "Rozporządzeniem nr 1306/2013", polegające na jego błędnej wykładni, przejawiającej się w uznaniu, że zakres zastosowania przepisu w brzmieniu: "W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej wystąpienia o ich zwrot.", nie wyznacza Państwu członkowskiemu terminu wszczęcie postępowania windykacyjnego, gdy w rzeczywistości przepis ten nakłada na Państwo członkowskie obowiązek wszczęcia postępowania windykacyjnego w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, bądź uzyskaniu sprawozdania z kontroli lub innego dokumentu potwierdzającego nieprawidłowość, którego skutkiem jest brak możliwości wszczęcia postępowania po tym okresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą kasacyjnie pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez Sądy administracyjne - np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).
Konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy odniesienia, gdyż nie powołał przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), ani art. 151 p.p.s.a. Uchybienie to jednak w świetle stanowiska wyrażonego w w/w. uchwale nie powoduje, że skarga kasacyjna uchyla się spod rozpoznania.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając błędną wykładnię art. 54 ust 1 rozporządzenia 1306/2013. W jego ramach skarżący kasacyjnie podnosi, że przepis ten nakłada na Państwo członkowskie obowiązek wszczęcia postępowania windykacyjnego w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, bądź uzyskaniu sprawozdania z kontroli lub innego dokumentu potwierdzającego nieprawidłowość, którego skutkiem jest brak możliwości wszczęcia postępowania po tym okresie, a w konsekwencji przedawnienie możliwości żądania zwrotu należności.
Zarzut ten nie jest zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 54 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.
W rozpoznawanym zakresie rację ma Sąd I instancji wskazując, że art. 54 rozporządzenia 1306/2013 jest adresowany do państw członkowskich UE i nakłada na nie określone prawa i obowiązki. Przesądza o tym nie tylko sama jego treść - jak uznał WSA, ale także odczytywanie systemowe. Otóż ulokowany jest on w rozdz. "Rozliczanie rachunków" znajdującym się w Tytule IV "Zarządzanie finansami funduszy", co potwierdza zaprezentowaną przez WSA ocenę. Wynika to także wprost także m.in. z motywu 4 i 7, a przede wszystkim z motywu 37 i 39 preambuły przedmiotowego rozporządzenia. W motywie 37 prawodawca unijny wskazał w odniesieniu właśnie do dyspozycji zawartej w art. 54, że "(...) państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach - otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności, sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość.
Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana." Z kolei w motywie 39 podkreślono m.in., że "(...) Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95." Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że to właśnie ten wymieniony w motywie 39 akt określa okres przedawnienia. Jest to art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Przepis ten przewiduje, jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.
Wskazany przepis wyznacza też ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich, moment ostatecznego zakończenia programu. Zauważyć należy, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. (por. wyrok TSUE z 15 czerwca 2017r., C-436/15). TSUE podkreślił, że termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia a nie jego skrócenie.
Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny.
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.