Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 170/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z 10 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organ ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19) poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek z uwagi na niezłożenie przez stronę wymaganych deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., tj. terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa,
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji organu w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., a nadto obowiązek złożenia ww. dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ((Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm. dalej: ustawa systemowa), poprzez jego niezastosowanie,
- 3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, w związku z art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID – 19 - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał obowiązek poinformowania płatnika składek przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów oraz skutkach z tym związanych, a w przypadku uchybienia terminu o obowiązku poinformowania o tym fakcie płatnika składek oraz wyznaczenia terminu 30 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji w której:
- a) przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie dotyczy on terminów materialnoprawnych, które to terminy nie podlegają przywróceniu, b nadto dotyczy on terminów prawa administracyjnego, podczas gdy prawo ubezpieczeń społecznych jest odrębną gałęzią prawa,
- c. przepis ten wszedł w życie dopiero w dniu 16 grudnia 2020 r., czyli po wydaniu zaskarżonych decyzji,
- 4. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, w związku z art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w świetle przedmiotowych przepisów możliwie jest przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych, podczas gdy:
- a) terminy określone w ww. przepisach są terminami prawa materialnego, a wobec powyższego nie ma możliwości ich przywrócenia,
- b) nadto obowiązek złożenia ww. dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy systemowej, poprzez jego niezastosowanie,
- 5. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) - poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji polegające na przyjęciu, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 31zq ust. 1-3 w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19, polegającej na przyjęciu, że organ winien był zawiadomić płatnika składek o uchybieniu terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych (terminu do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki) w sytuacji, w której przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego oraz następnie do wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że podstawę prawną decyzji organu z dnia 26 czerwca 2020 r. stanowił art. 105 § 1 k.p.a., a więc przepis normujący podstawę umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, że organ obowiązany był merytorycznie załatwić sprawę z wniosku skarżącego.
Dokonując oceny zarzutów należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).
Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, strona skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:
- - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
- - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
- - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).
Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony skarżącej złożonym w dniu 4 kwietnia 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła stosownych deklaracji w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r.
Od momentu złożenia wniosku przez stronę skarżącą (4 kwietnia 2020r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020r.), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 4 kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Tym samym, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że sam skarżący wskazywał, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności nie miał wiedzy, że nastąpiło nieprzekazanie w terminie deklaracji rozliczeniowych za poszczególne miesiące 2020 r. Skarżący wskazywał konsekwentnie, że ze względu na nieprawidłowości w działaniu systemu Płatnik 30 czerwca 2020 r. wysłał skutecznie poprawioną deklarację za marzec 2020r., natomiast z powodów technicznych - zdaniem skarżącego – nie została przekazana deklaracja za miesiąc kwiecień i maj 2020 r.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 w związku z art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, stwierdzić należy, że jego istotą jest wadliwe w ocenie autora skargi kasacyjnej zalecenie Sądu I instancji dotyczące zastosowania przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 z pominięciem zapisów art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, że Sąd odwołując się do treści art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19 dostrzegł, że w dacie wydania obu decyzji przepis ten nie obowiązywał, zaś przywołanie treści tego przepisu posłużyło Sądowi wyłącznie do wskazania, iż przepis ten wyznacza kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Zdaniem Sądu I instancji, treść tego przepisu potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych (także przed obowiązywaniem tych przepisów, a z odwołaniem się do k.p.a.).
Tym samym Sąd nie zalecił, jak wskazuje kasator, informowania strony skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a tym samym stosowania przepisu nieobowiązującego w dacie orzekania przez organy.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracji publicznej w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązków informacyjnych wobec strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I GSK 494/21, z dnia 15 września 2021, sygn. I GSK 431/21, z dnia 29 września 2021 r., sygn. I GSK 545/21, z dnia 7 października 2021 r., sygn. I GSK 496/21 i inne.).
Podstawę prawną takiego ukształtowania przez Sąd I instancji zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.).
Należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracji art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.
Podkreślić należy, że Sąd I instancji dostrzegł wady postępowania prowadzonego przez organ oraz decyzji uznając, że naruszył on m.in. art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., o czym była mowa w pierwszej części uzasadnienia. Zatem organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni prawidłowe wywody Sądu I instancji z modyfikacją wynikającą z niniejszego wyroku.
Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione.
Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.