Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 24/20 w wyniku rozpoznania skargi K. K. (dalej jako "skarżący"), uchyla postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z dnia [...] września 2019 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 10 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy wpłynął wniosek kontynuacyjny skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014 - 2020) na rok 2017. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu 15 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności ekologicznej na rok 2017.
Od ww. decyzji skarżący wniósł w dniu 2 maja 2019 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi. Mocą postanowienia Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze. W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z poźn. zm.), dalej "k.p.a.", bowiem w jego ocenie w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 jest uzależnione od rozstrzygnięcia jego wniosku w sprawie przyznania tej płatności na rok 2015, bowiem w decyzji tej zostanie określona powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym.
W ocenie organu, aby wydać decyzję w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o przyznaniu płatności ekologicznej na rok 2017, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi musiałby opierać się na przewidywaniach odnośnie rozstrzygnięcia jakie podejmie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy w decyzji o przyznaniu K. K. płatności ekologicznej na rok 2015.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 24/20 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2019 r. Sąd I instancji wskazał na brzmienie przesłanka art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podkreślił, że płatności ekologicznej na 2015 rok orzekał będzie w przypadku skarżącego w I instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy. W II instancji właściwy będzie natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej identyczna jest właściwość obu ww. organów w przypadku płatności, o którą skarżący występuje na lata 2017 i 2018. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy wydanej w sprawie płatności ekologicznej na rok 2017 czy też na rok 2018 nie mógł więc zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zarówno w sprawie płatności ekologicznej na rok 2015 jak i na rok 2017 oraz 2018 orzekają te same organy.
Następnie organ, na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - zaskarżył w całości wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż zawieszone zostało postępowanie toczące się przed innym organem w strukturze administracji publicznej niż organ, którego rozstrzygnięciu przypisano walor zagadnienia wstępnego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z § 6 ust. 1 w związku z § 6 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.) dalej "rozporządzenie", przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, przez błędne ograniczenie wykładni pojęcia "inny organ" do innego organu w strukturze administracji publicznej;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art.325 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a także w związku z art.58 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 przez błędną wykładnię tych przepisów, która dopuszcza wypłatę pomocy w zakresie szerszym niż może wynikać to z zakresu uprawnień beneficjenta, który zostanie określony w decyzji o płatności za rok 2015;
Powołując się na powyższe zarzuty oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację wniesionych zarzutów organ wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) rozpatrzenie sprawy na rozprawie,
- 3) zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę skarżący w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40).
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ ma prawo zawiesić postępowanie powołując się na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji w której ten sam organ jest właściwy do rozstrzygnięcia obu spraw.
Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, dlatego że Sąd pierwszej instancji przeprowadził sądową kontrolę administracji w tej sprawie błędnie wykładając art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji niezasadnie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – kwestia prejudycjalna, o której mowa w tym przepisie dotyczyć może każdego postępowania prowadzonego przez organ bądź sąd. Opisujący te rzeczowniki przymiotnik "inny" rozumieć bowiem należy przedmiotowo, jako identyfikujący inne postępowanie, niekoniecznie prowadzone przez organ odrębny strukturalnie. Pogląd ten zyskał akceptację w piśmiennictwie i orzecznictwie (zob. np. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2005, s. 95, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2024, komentarz do art. 97, teza 6a, wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15, ONSAiWSA 2017, nr 6 poz.109).
Odmienny rezultat wykładni omawianego przepisu nie znajduje uzasadnienia w świetle reguł logicznego rozumowania. Prowadziłby do absurdalnej tezy, zgodnie z którą kwestia prejudycjalna powstać może wyłącznie w zakresie właściwości tego organu, który nie jest umocowany do załatwienia sprawy. Tymczasem multiplikacja zadań współczesnej administracji sprzyja ich koncentracji, prowokując zarazem generowanie kwestii prejudycjalnych także w ramach tożsamych organów administracji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że przesądzenie sprawy dotyczącej płatności za pierwszy rok jest konieczne dla prawidłowego określenia praw i obowiązków skarżącego w latach kolejnych.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że instytucja zawieszenia postępowania ze swej istoty służyć ma wstrzymaniu biegu czynności procesowych w celu usunięcia przeszkody uniemożliwiającej prawidłowe załatwienie sprawy. Wyłonienie kwestii wstępnej oznacza zaś stan zależności dwóch postępowań wyrażający się w tym, że wynik jednego z nich determinuje rezultat innego. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie tego rodzaju sytuacja wystąpiła, o czym świadczy unormowanie zamieszczone w § 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia, oceniając je za naruszające art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Natomiast niezasadne okazały się dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej, dlatego że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie nie była merytoryczna ocena decyzji w sprawie płatności, na której treść istotnie mogą mieć wpływ zarówno art. 325 ust. 1 TFUE, jak i art. 58 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia 1306/2013. Granice rozpoznania tej sprawy wyznaczało wydane przez organ postanowienie o zawieszeniu postępowania. Na marginesie warto dodać, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że sprawa dotycząca płatności za 2015 r. została już prawomocnie rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt I GSK 702/21. Odpadła już zatem podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego, co nie oznacza że w dniu wydania postępowania w tym przedmiocie nie było ono uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyły się poniesione przez organ wydatki na wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie skargi kasacyjnej i reprezentowanie organu na rozprawie (480 zł).