Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 23/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone przez K. K. postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 6 listopada 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", dlatego że przepis ten stanowi o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ. Tymczasem rozpoznanie kwestii prejudycjalnej, stanowiącej orzeczenie o płatności ekologicznej na 2015 r. leżało w kompetencji tego samego organu. Pod tym pojęciem rozumieć w ocenie Sądu pierwszej instancji należało także organ lub sąd, który kontroluje "rozstrzygnięcie w II instancji".
Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, opierając ją na drugiej podstawie. Zarzuty środka odwoławczego dotyczyły naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bo zawieszono postępowanie toczące się przed innym organem niż organ, którego rozstrzygnięciu przypisano walor zagadnienia wstępnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z § 6 ust. 1 w związku z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez błędne ograniczenie wykładni pojęcia "inny organ" do innego organu w strukturze administracji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 325 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a także w związku z art. 58 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.2013.347.539) – zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013" przez błędną wykładnię, która dopuszcza wypłatę pomocy w zakresie szerszym niż może wynikać to z zakresu uprawnień beneficjenta, który zostanie określony w decyzji o płatności za 2015 rok.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, dlatego że Sąd pierwszej instancji przeprowadził sądową kontrolę administracji w tej sprawie błędnie wykładając art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji niezasadnie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – kwestia prejudycjalna, o której mowa w tym przepisie dotyczyć może każdego postępowania prowadzonego przez organ bądź sąd. Opisujący te rzeczowniki przymiotnik "inny" rozumieć bowiem należy przedmiotowo, jako identyfikujący inne postępowanie, niekoniecznie prowadzone przez organ odrębny strukturalnie. Pogląd ten zyskał akceptację w piśmiennictwie i orzecznictwie (zob. np. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2005, s. 95, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2024, komentarz do art. 97, teza 6a, wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15, ONSAiWSA 2017/6/109).
Odmienny rezultat wykładni omawianego przepisu nie znajduje uzasadnienia w świetle reguł logicznego rozumowania. Prowadziłby do absurdalnej tezy, zgodnie z którą kwestia prejudycjalna powstać może wyłącznie w zakresie właściwości tego organu, który nie jest umocowany do załatwienia sprawy. Tymczasem multiplikacja zadań współczesnej administracji sprzyja ich koncentracji, prowokując zarazem generowanie kwestii prejudycjalnych także w ramach tożsamych organów administracji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że przesądzenie sprawy dotyczącej płatności za pierwszy rok jest konieczne dla prawidłowego określenia praw i obowiązków skarżącego w latach kolejnych.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że instytucja zawieszenia postępowania ze swej istoty służyć ma wstrzymaniu biegu czynności procesowych w celu usunięcia przeszkody uniemożliwiającej prawidłowe załatwienie sprawy. Wyłonienie kwestii wstępnej oznacza zaś stan zależności dwóch postępowań wyrażający się w tym, że wynik jednego z nich determinuje rezultat innego. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie tego rodzaju sytuacja wystąpiła, o czym świadczy unormowanie zamieszczone w § 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia, oceniając je za naruszające art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Natomiast niezasadne okazały się dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej, dlatego że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie nie była merytoryczna ocena decyzji w sprawie płatności, na której treść istotnie mogą mieć wpływ zarówno art. 325 ust. 1 TFUE, jak i art. 58 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia 1306/2013. Granice rozpoznania tej sprawy wyznaczało wydane przez organ postanowienie o zawieszeniu postępowania. Na marginesie warto dodać, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że sprawa dotycząca płatności za 2015 r. została już prawomocnie rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt I GSK 702/21. Odpadła już zatem podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego, co nie oznacza że w dniu wydania postępowania w tym przedmiocie nie było ono uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.