Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1404/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 maja 2019r., sygn. akt I SA/Bk 32/19 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę A. Ś. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej też: "Dyrektor POR ARiMR", "organ") z 29 listopada 2018r., nr 9010-00000042631/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2010-2015, orzekając o kosztach postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy nadto stanowią rażące bo oczywiste naruszenie prawa, tj.:
2. - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. z uwagi na ich niezastosowanie i pominięcie, że tut. Sąd wyrokiem z 14 marca 2018r. (sygn. akt I SA/Bk 75/18) orzekł już w kwestii tego samego zobowiązania rolnośrodowiskowego i popełnionych przez beneficjenta uchybień oraz prawidłowości działań organu w tym zakresie, w związku z czym winien być związany dokonaną wówczas oceną stanu faktycznego i prawnego, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy i spowodowało uwzględnienie skargi w sprawie niniejszej;
3. - art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji, podczas gdy z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. i fakt rozstrzygnięcia stanu faktycznego i prawnego, w tym skuteczności spełnienia warunków do uzyskania płatności przez skarżącego i prawidłowość działania organu w tym zakresie w sprawie o sygn. I SA/Bk 75/18 oraz związaniem Sądu dokonanymi w tej sprawie ustaleniami Sąd winien skargę oddalić, przy czym naruszając te przepisy Sąd pominął iż postępowanie dotyczące ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności jako odrębne postępowanie stanowi jedynie konsekwencję ustaleń dokonywanych na mocy ostatecznej decyzji i prawomocnego wyroku oddalającego skargę beneficjenta w sprawie płatności za rok 2016, co tym bardziej czyni nieuzasadnionym uwzględnienie skargi przez Sąd w kontekście ustaleń poczynionych podczas wyrokowania w sprawie I SA/Bk 75/18, stanowiącej też zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy, stąd też rozważanie czy wejście w życie przepisów zobowiązujących do złożenia oświadczenia o tytule prawnym do nieruchomości jest bezpodstawne (§ 23 ust. 1a nw rozporządzenia rolno środowiskowego);
4. - art. 145 § 1 lit. a) i c) w zw. z art. 171 p.p.s.a. - poprzez pominięcie art. 171 p.p.s.a. który stanowi, że "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia", co oznacza, że skoro między tymi samymi stronami doszło do ustalenia określonego stanu faktycznego i prawnego, Sąd w kolejnej choć innej sprawie dotyczącej tego samego stanu faktycznego i prawnego nie ma prawa podważać orzeczenia Sądu sprawy korzystającej z powagi rzeczy osądzonej.

Dodatkowo z ostrożności procesowej zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. - art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361, dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2018r., poz. 1936, dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że sam fakt złożenia przez skarżącego oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest tożsamy z faktycznym posiadaniem tego tytułu, podczas gdy w istocie strona nie wykazała, że dysponuje jakimkolwiek tytułem do przedmiotowych działek na dzień 31 maja 2016r., a złożone oświadczenie nie wskazuje na wypełnienie tego warunku.

Pismem procesowym z 15 lipca 2019r. zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać zarówno przepisy, które zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że skarga kasacyjna może bowiem być skuteczna w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, o ile Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej jedynie częściowo odpowiadają wyżej przedstawionym wymogom. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania dowodowego (określają, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione), które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację WSA zawartą w zaskarżonym wyroku, że nowy (dodatkowy) warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowych, w postaci posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, ma zastosowanie od chwili jego wprowadzenia, czyli od 30 kwietnia 2016r. Wcześniej takiego kryterium pomocowego ustawa o PROW ani przywołane rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

Ponadto jasno z przepisów przejściowych tj. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 kwietnia 2016r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe wynika, że do postępowań w sprawach dotyczących płatności i tej pomocy wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a w przypadku płatności rolnośrodowiskowej wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2016r. Oznacza to, że warunek w postaci posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa należy wykazywać we wnioskach o płatności od 30 kwietnia 2016r.

W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia jak tego chce Dyrektor ARiMR że za lata 2010-2015 skarżący nie spełnił "innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu", tj. posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa określonego w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższy pogląd wzmacnia treść § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. W myśl którego inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest: inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Mając na uwadze powyższe uregulowanie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że taką sytuacją jest zmiana stanu prawnego w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący podejmując bowiem pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2010r. czynił to w ówczesnych warunkach prawnych niewymagających tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jedynie posiadania gruntów rolnych rozumianych jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tym samym skarżący nie mógł antycypować, że ustawodawca w piątym roku płatności wprowadzi w istocie nowy warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Taką sytuację należy zatem traktować jako przypadek, o jakim mowa w przywołanym § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Tym samym za usprawiedliwione nie mogły zostać uznane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 i 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, określając sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w ustalonych przez ten Sąd okolicznościach faktycznych i prawnych.

Podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 145 § 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. dotyczą niezastosowania i pominięcia, przez WSA wyroku z 14 marca 2018r., sygn. I SA/Bk 75/18. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w wyroku tym Sąd orzekł już w kwestii tego samego zobowiązania rolnośrodowiskowego i popełnionych przez beneficjenta uchybień oraz prawidłowości działań organu w tym zakresie, w związku z czym winien być związany dokonaną wówczas oceną stanu faktycznego i prawnego, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy a rozważanie czy wejście w życie przepisów zobowiązujących do złożenia oświadczenia o tytule prawnym do nieruchomości jest bezpodstawne i podważa orzeczenie Sądu sprawy korzystającej z powagi rzeczy osądzonej.

Przede wszystkim wypada zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie Sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten Sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia Sądu, ale także każdy organ i Sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, że punktem odniesienia się do powołanych zarzutów był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 marca 2018r., sygn. akt I SA/Bk 75/18.

Tymczasem wyrok ten dotyczył sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 22 listopada 2017r., nr 9010-2017-004046 ale w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na 2016 rok i zmienionego stanu prawnego.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z przedstawionych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ponieważ pismo procesowe z 15 lipca 2019r. zatytułowane odpowiedź na skargę kasacyjną zostało złożone po terminie na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.