Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 września 2022 r., sygn. akt I GSK 1412/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2022 r., V SA/Wa 563/22 oddalił skargę M. S.A. w N.na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z 2 marca 2022 r. nr BWS-DWP-SOK.I.4205.138.2022.DK w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

1. I. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając wyrok w całości wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2020.818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), tj. przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, ewentualnie, z ostrożności procesowej uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
2. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
3. 1. art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej:
4. a) poprzez jego nie zastosowanie i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, pomimo że ocena projektu i protestu od tej oceny zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenia te miały istotny wpływ na wynik oceny, a które to naruszenia szczegółowo wyeksponowano w skardze do WSA wniesionej w niniejszej sprawie, ale których WSA odmówił rozpoznania in gremio, szukając uzasadnienia dla takiego działania w apriorycznym przyjęciu o wybitnej wiedzy, doświadczeniu i wręcz nieomylności ekspertów komisji ukonstytuowanej w ramach NCBR do oceny wniosków oraz przyjmując bezkrytycznie ustalenia ww. komisji obu instancji za własne, przy jednoczesnym zastrzeżeniu braku wiedzy i kompetencji Sądu do oceny prawidłowości działania takiej komisji, co jest działaniem wzajemnie sprzecznym,
5. b) poprzez to, że Sąd I Instancji nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo ewidentnego i widocznego prima facie naruszenia przez organ - NCBR, własnej procedury konkursowej, własnego regulaminu i kryteriów wyboru wniosku, a tym samym naruszenia zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności które mają zastosowanie w takich postępowaniach, a których to naruszeń dostrzeżenie przez WSA było możliwe bez konieczności posiadania specjalistycznej wiedzy w dziedzinie merytorycznej, której dotyczył wniosek, a podstawowe uchybienia Organu (NCBR), które naruszały prawo, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik oceny to:
6. c) naruszenie zasady rzetelności i bezstronności oceny projektu poprzez błędne przyjęcie, (wbrew wyraźnej treści wniosku i wyjaśnieniom podczas spotkania panelowego), przez NCBR, a następnie przez WSA który wbrew prawu ustalenia NCBR "uznał za własne" bez poddania ich merytorycznej kontroli), że przedmiotowy wniosek dotyczy wyłącznie próby wdrożenia nowego rodzaju sposobu produkcji alg - co skutkowało błędnym uznaniem przez NCBR, że projekt nie zawiera etapu prac badawczych - badań przemysłowych, podczas gdy:

co nie jest prawdą, gdyż algi mają w tym projekcie charakter wyłącznie narzędzia badawczego, mające umożliwić w sposób maksymalnie dokładny i niskokosztowy przeprowadzenie badań nad stworzeniem cyber-fizycznego systemu, opartemu na odnawialnych źródłach energii, który zapewniłby optymalizację energetyczno-ekonomiczną przemysłowego procesu uprawy alg w warunkach klimatycznych polski, a który to cyber-fizyczny system miałby autonomiczny charakter i mógłby zostać wykorzystany, zaimplementowany, także do przedsięwzięć produkcyjnych innych produktów niż algi — o czym była mowa w treści wniosku;

1. d) naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oceny projektu poprzez bezzasadne oczekiwanie w treści wniosku odniesień do konkurencyjnych rozwiązań oraz odniesień i porównań do występujących obecnie rynkowo wartości w zakresie produkcji alg, podczas gdy: przedmiot projektu ma charakter innowacyjny, przełomowy, nie został dotychczas wypracowany poprzez rynek ani krajowy, ani zagraniczny, stąd nie istnieje materiał porównawczy, więc nie można było w treści wniosku zaprezentować "odniesień i porównań"; odmowa przyznania dofinansowania, spowodowana m.in, zaniżeniem oceny punktowej z uwagi na nie spełnienie warunku, którego spełnienie dla prezentowanego projektu nie było możliwe z racji jego innowacyjnego charakteru (nie można porównać czegoś zupełnie nowatorskiego, z innym przedsięwzięciem, skoro dotychczas nie zostało ono nigdy wcześniej przeprowadzone) narusza zasadę bezstronności i rzetelności, promując zarazem projekty odwołujące się do przedsięwzięć już uprzednio zrealizowanych;
2. e) naruszenie zasady rzetelności i przejrzystości oceny projektu poprzez błędne uznanie przez NCBR (oraz WSA, który przyjął za własne stanowisko NCBR), że Skarżący powinien we wniosku przyjąć (założyć) konkretne dane "wejściowe" i "wyjściowe" zmiennych objętych badaniem, pomimo tego, że: głównym założeniem projektu jest właśnie ustalenie w ogóle tego, czy możliwe jest osiągnięcie wyniku badań przemysłowych wiarygodnych i miarodajnych danych badawczych, tzw. danych "wejściowych", które następnie można będzie przeanalizować, zwalidować i sprawdzić w warunkach badawczych, a następnie na etapach rozwojowych (II i III) ocenić możliwość ich praktycznego zastosowania i doprecyzowania,
3. f) pominięcie przez NCBR (a następnie WSA który wbrew prawu ustalenia NCBR "uznał za własne" bez poddania ich merytorycznej kontroli), że Skarżący faktycznie przedstawił we wniosku hipotezy badawczo-naukowe, a główne z nich to, przyjęcie że jest możliwe:
4. - stworzenie cyber-fizycznego systemu, który zostanie oparty na odnawialnych źródłach energii, a który zapewniłby optymalizację energetyczno-ekonomiczną przemysłowego procesu uprawy alg w warunkach klimatycznych polski,
5. - doprowadzenie do tego, aby ww. to cyber-fizyczny system posiadał autonomiczny charakter,
6. - implementowanie ww. systemu do sektora przemysłowego,
7. - wykorzystanie wypracowanych rozwiązań ww. cyber-fizycznego systemu także w innych gałęziach przemysłu niż uprawa alg,
8. g) błędne przyjęcie przez NCBR (a następnie WSA który wbrew prawu ustalenia NCBR "uznał za własne" bez poddania ich merytorycznej kontroli), że wniosek Skarżącego nie zawiera danych pozwalających uznać, że przez Skarżącego zostaną przeprowadzone badania przemysłowe, co wynikało również z błędnego ustalenia, że Skarżący nie wykazał zdaniem NCBR tego, że w wyniku przeprowadzenia planowanych badań przemysłowych powstanie "nowa wiedza", oraz błędnego przyjęcia, że wyniki badań Skarżącego nie będą miały charakteru przełomowego, podczas gdy dokładna i rzetelna analiza całego wniosku, a dodatkowo analiza wypowiedzi kadry projektowej podczas spotkania panelowego (nagrywanego przez NCBR) daje pełną wiedzę na temat tego, że wnioskowany projekt w aspekcie badań zapewnia zarówno zdobycie nowej wiedzy, ma charakter,
9. h) błędnego przyjęcia przez NCBR (a następnie WSA który wbrew prawu ustalenia NCBR "uznał za własne" bez poddania ich merytorycznej kontroli), że Zespół Projektowy nie posiada adekwatnych kompetencji do realizacji projektu, podczas gdy:
10. - Zespół B+R posiada odpowiedniego doświadczenia, także w hodowli alg. Wskazana Pani mgr A. D. pracuje na stanowisku Dyrektora ds.badań i analiz w spółce I. G. sp. z o.o.. ma doświadczenie związane z pracami związanymi z produkcją alg, dodatkowo prowadzi własną działalność w dziedzinie biotechnologii. We wniosku wyraźnie wskazano, że Pani A. D. jako Dyrektor ds. Badań i Analiz brała udział w projekcie realizowanym przez I. G., który opisany został we wniosku - "System połączonych technologii wytwarzania i wykorzystania energii odnawialnej z zastosowaniem biomasy algowej,
11. - podczas panelu ekspertów zadawane były pytania dotyczące produkcji alg i wiedza obecnych specjalistów ze strony Wnioskodawcy nie budziła zastrzeżeń ekspertów, również w piśmie dotyczącym niezbędnych uzupełnień i wyjaśnień nie przedstawiliście Państwo żadnych sugestii w tym zakresie, co umożliwiłoby Wnioskodawcy wpisanie liczby lat doświadczenia, czy szczegółowych danych dotyczących prowadzonego przez Panią A. nadzoru nad produkcją alg w firmie I. G.,
12. - Projekty wymieniono w opisie doświadczenia kierownika zarządzającego zawierają prace o charakterze B+R, były to realizacje o wysokim stopniu skomplikowania, nie związane z realizacją zadania na podstawie projektu ale wymagające opracowania koncepcji, która wymagała prac B+R,
13. - Jak wskazano we wniosku opisana osoba, pełni w firmie M. funkcję dyrektora ds. rozwoju i realizacji krajowych spółki. Co wiąże się z tym, że również wewnątrz firmy prowadzi prace B+R, służące rozwojowi oferowanych produktów i usług oraz wdrożeniem ich na rynku. To spowodowało, że został wybrany jako kierownik zarządzający projektem.
14. - w skład zespołu projektowego wchodzą również naukowcy z tytułami dr habilitowanego profesora Uniwersytety Zielonogórskiego oraz z tytułem doktora nauk - w obu przypadkach specjalizujących się w dziedzinach niezbędnych do pracach badawczych, jak i pracach rozwojowych.
15. - wbrew twierdzeniom NCBR (s. 24 informacji o nieuwzględnieniu protestu), że Skarżący nie odniósł się do uwagi z opinii pierwotnej w zakresie "Ekspert ds. badań elektroenergetycznych oraz modelowania", "Ekspert ds. badań modelowania oraz optymalizacji", "Ekspert ds. analiz statystycznych oraz modelowania" to po pierwsze Skarżący odniósł się do tych zarzutów, a ponadto sama treść wniosku oraz wniosku uzupełnionego przesądza o tym, że dokładne dane dotyczące kto będzie pełnił ww. stanowisko, w jakim zakresie oraz jakie obowiązki i zadania (jakie konkretne prace) będą przypisane do tych stanowisk wynika z treści wniosku. Zauważenie tego wymaga jednak przeczytania całego wniosku. Część z tych informacji jest zawarta przy opisie stanowisk, a część przy opisie "z imienia i nazwiska" danych członków Kadry Projektowej. Wyłącznie z przyczyn technicznych – ograniczonej ilości znaków - nie można było ww. danych zawrzeć w jednym miejscu, w jednym polu wniosku,
16. i) nieprawidłowym ustaleniu przez NCBR (oraz WSA, który przyjął za własne stanowisko NCBR), że którykolwiek z członków kadry projektowej miałby zarabiać na projekcie 52.800,00 zł miesięcznie, podczas gdy byłoby tak tylko wtedy, gdyby dany członek kadry projektowej zarabiał 300 zł za godzinę pracy i był w każdym miesiącu realizacji projektu zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy (na pełen etat), a tak nie jest i nie było tak zakładane, co wynika wprost z treści wniosku, a aby to dostrzec wystarczyła analiza pełnej treści wniosku i wszystkich zawartych w nim "tabelek" i części opisowych; NCBR kwalifikowalność. Dodatkowo nie można zgodzić się z tym, że stawki 240 zł oraz 300 zł za godzinę pracy Ekspertów będących doświadczonymi naukowcami są stawkami wygórowanymi, ani z tym, że powinny być obniżone przynajmniej o 50% - jak sugerowano w opinii pierwotnej. Przy obniżeniu ww. stawek o połowę, wynagrodzenie za godzinę pracy odpowiadałoby wynagrodzeniu za godzinę pracy trenera personalnego na siłowni w średniej wielkości mieście,
17. j) nieprawidłowym ustaleniu przez NCBR (oraz WSA, który przyjął za własne stanowisko NCBR), że we wniosku nie zawarto odpowiednio określonych (mierzalnych) kryteriów dla ustalenia, czy udało się osiągnąć "kamienie milowe" danego ETAPU, podczas gdy zostało to określone na tyle dokładnie, na ile było to możliwe przed zakończeniem badań przemysłowych. Kamieniem milowym w zakresie badań przemysłowych było wypracowanie takiego modelu cyber-fizycznego, który pozwoli na prognozowanie "wzrostu biomasy alg, przy zadanych warunkach środowiskowych nie mniejsza niż 15%". Natomiast istotą Etapu I - tj. badań przemysłowych było wypracowanie w ich toku takiego modelu predykcji tych warunków środowiskowych, ustalenie rodzaju i zakresu niezbędnych urządzeń, które pozwolą na maksymalnie ekonomiczne określanie ww. parametrów, przy czym warunkiem rozpoczęcia Etapu II było wybranie modelu, który pozwoli na zachowanie nie mniejszej niż 15% optymalizacji przedsięwzięcia i możliwości "zapanowania" nad nim w sposób automatyczny przez właściwie zaprogramowane urządzenia, użyte we właściwej, nie większa niż niezbędnie potrzebnej, ilości. Opis osiągnięcia kamieni milowych Etapu II i Etapu III jest dokonany analogicznie i uwzględnia to, że dopiero po zakończeniu Etapu I będzie można posługiwać się bardziej precyzyjnymi danymi, stąd konieczne było użycie metody wskazania kryterium procentowego oraz opisowej dla określenia kamieni milowych Etapu II i Etapu III.
18. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie podstawy prawnej dla "przyjęcia za własne" przez WSA stanowiska zajętego wobec wniosku Skarżącego przez komisje Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) i to równocześnie stwierdzając w uzasadnieniu, że Sąd nie może i nie posiada należytej wiedzy i kompetencji do badania prawidłowości merytorycznej działań tych komisji.
19. 3. art. 141 § 1 lit. a w zw. z § art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego "pisma informującego o nie uwzględnieniu protestu", pomimo naruszenia przez organ - NCBR prawa materialnego, wskazanego w skardze do WSA wniesionej w niniejszej sprawie.
20. 4. art. 141 § 1 lit. c w zw. z § art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego "pisma informującego o nie uwzględnieniu protestu", pomimo naruszenia przez organ - NCBR przepisów postępowania, wskazanych w skardze do WSA wniesionej w niniejszej sprawie.
21. 5. art. 100 § 1 w zw. z art. 101 § 1 pkt 2 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez ich nie zastosowanie i sporządzenie protokołu rozprawy trwającej 1 godzinę i 20 min w sposób uniemożliwiający odtworzenie rzeczywistego przebiegu rozprawy przed Sądem I Instancji, ponieważ całość wywodów prawnych oraz merytoryczną dyskusję Skarżącego z Sądem podsumowano jedynie zdaniem, że Skarżący podtrzymuje stanowisko.
22. III. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:
23. 1. art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 78 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) poprzez ich nie zastosowanie ewentualnie błędną wykładnię prowadzącą do nie zastosowania, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia NCBR i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z art. 53 ust. 1 wyraźnie i literalnie wynika, że złożenie protestu skutkuje ponownym sprawdzeniem złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Naruszenie tego przepisu przez NCBR i błędna wykładnia go przez WSA skutkowała nie zapewnieniem w sposób realny dwuinstancyjnego toku postępowania, co wynika w szczególności z:

1. a) oparcia się organu II instancji głównie na opinii organu I instancji odnoszącej się do treści wniesionego protestu,
2. b) nie dokonania w ogóle przez organ II instancji ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów - co stoi w opozycji do treści ww. art. 53 ust. 1, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik oceny projektu.
3. 2. art. 3 § 3 p.p.s.a. faktycznie odstępując od dokonania kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w miejsce przyjęcia za własne stanowiska komisji konkursowej, co Sąd I instancji uczynił pomimo, że ww. organ nie jest organem sądowniczym, nie posiada kompetencji Sądu, a sam fakt, że zasiadają tam eksperci wybrani zgodnie z procedurą nie gwarantuje a priori prawidłowości podejmowanych przezeń decyzji.
4. 3. art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez ich nie zastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie polegające na nie uwzględnieniu zapisów Regulaminu konkursu Szybka ścieżka oraz załącznika nr 3 do niego pn. "Kryteria wyboru projektów" i załącznika nr 4 "wzór wniosku wraz z instrukcją" poprzez:

1. a) pominięcie treści załącznika nr 4 do Regulaminu pn. "wzór wniosku wraz z instrukcją", z której to instrukcji wyraźnie wynika, m.in. że:
2. - wnioskodawca w danych polach formularza wniosku dysponuje niewielką ilością znaków (przykładowo 300, 1500, 2000) co znacząco wpływa na długość i zakres treści, jakie Wnioskodawca może przedstawić we wniosku. Czym bardziej skomplikowany i innowacyjny projekt, tym konieczna jest większa ilość znaków, których można użyć do jego opisania;
3. - organ ma prawo i powinien oprzeć się przy ocenie wniosku tylko na kryteriach wskazanych w załączniku nr 4 do Regulaminu, dotyczy to zarówno kryteriów oceny "TAK/NIE" oraz "KRYTERIÓW PUNKTOWYCH", a w ramach nich BUDŻETU PROJEKU tym samym, a contrario z ww. "kryteriów" wynika, czego organ nie mógł wziąć pod uwagę podczas oceny wniosku;
4. b) pominięcie, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do Regulaminu, oceniając kryterium "TAK/NIE" w postaci BUDŻETU, badając czy "planowane koszty są adekwatne", organ musiał sprawdzić, czy koszty te są "o są niezbędne i bezpośrednio związane z realizacją prac B+R zaplanowanych w projekcie", czy "ich wysokość jest właściwa i odpowiednio uzasadniona" oraz czy "są adekwatne do oczekiwanych rezultatów"; organ nie miał zaś prawa opierać się na subiektywnych odczuciach, ani na manipulacji działaniami matematycznymi (a za takie należy uznać wskazywanie rzekomego miesięcznego wynagrodzenia osoby zatrudnionej przy Projekcie ze stawką godzinową "300 zł" przy założeniu pracy na pełen etat, przy czym wprost z wniosku wynika, że osoba ta miałaby niewielki miesięczny udział w kosztach projekty i byłaby zatrudniona przy projekcie jako ekspert, ale w niezbędnym, wynoszącym niewielką część "etatu" wymiarze;
5. c) pominięcie, że z definicji badań przemysłowych, którą Organ miał obowiązek stosować przy ocenie wniosku (vide "Kryteria oceny projektu - załącznik nr 4 do Regulaminu), wynika że: "badania przemysłowe - oznaczają badania planowane lub badania krytyczne mające na celu zdobycie nowej wiedzy oraz umiejętności celem opracowania nowych produktów, procesów lub usług, lub też wprowadzenia znaczących ulepszeń do istniejących produktów, procesów lub usług. Uwzględniają one tworzenie elementów składowych systemów złożonych i mogą obejmować budowę prototypów w środowisku laboratoryjnym lub środowisku interfejsu symulującego istniejące systemy, a także linii pilotażowych, kiedy są one konieczne do badań przemysłowych, a zwłaszcza uzyskania dowodu w przypadku technologii genetycznych";
6. d) pominięcie przez WSA i Organy obu Instancji, że w ramach badań przemysłowych możliwe (a w przypadku kiedy jest to konieczne do badań przemysłowych, a zwłaszcza dla uzyskania dowodu w przypadku technologii genetycznych, możliwe jest wykorzystanie w toku badań przemysłowych utworzenie Linii Pilotażowych;
7. e) błędne przyjęcie przez Organ (i następnie WSA, który bezpodstawnie przyjął stanowisko Organu za własne), że elementem oceny projektu nie jest "spotkanie panelu z wnioskodawcą", pomimo że jest odwrotnie, co wprost wynika z pkt 74 Regulaminu, zgodnie z którym: "Elementem oceny jest spotkanie panelu z wnioskodawcą, podczas którego wnioskodawca może odnieść się do pytań i ewentualnych wątpliwości członków panelu dotyczących projektu. Przed spotkaniem IP przesyła wnioskodawcy wstępne pytania sformułowane przez członków panelu".
8. f) biedne przyjęcie przez Organ (i następnie WSA który bezpodstawnie przyjął stanowisko Organu za własne), że wniosek nie może być wyjaśniony i uzupełniony podczas "spotkania panelu z wnioskodawcą" co przeczy pkt 74 w zw. z pkt 78 i pkt 80 Regulaminu, z których to wynika, że ww. spotkanie jest rejestrowane dźwiękowo przez IP, oraz że wnioskodawcę na spotkaniu może reprezentować maksymalnie 5 osób, "które mają pełną wiedzę o ocenianym projekcie". Przyjęcie przeciwnej interpretacji ww. zapisów regulaminu pozbawiałoby sensu tego, aby ww. spotkanie rejestrować dźwiękowo oraz zapewniać w nim po stronie Wnioskodawcy udział jedynie osób, które "mają pełną wiedzę o ocenianym projekcie".
9. g) przyjęcie, że przesłanie pytań przez Instytucję Pośredniczącą (IP) w myśl pkt 74 ww. Regulaminu służy temu, aby Wnioskodawca odpowiedział na nie w ramach ograniczonego co do czasu modyfikacji, co do ilości znaków, których można użyć wypełniając jego treść oraz co do sztywno określonych elementów, wniosku, podczas gdy pytania te mają na celu umożliwienie przygotowania się Wnioskodawcy do "spotkania panelu z wnioskodawcą" stąd są przesyłane przed tym spotkaniem, o którym mowa w pkt 74 i 75 Regulaminu, a co potwierdza odpowiedź udzielona przez IP w ramach pytań i odpowiedzi (nr 39) z wydarzenia: Dzień otwarty konkursu Szybka Ścieżka 1/1.1.1/2021.
10. h) pominiecie, że we wniosku Skarżącego zaprezentowano "innowacyjne rozwiązania możliwe do wdrożenia w działalności gospodarczej i przyczyniającego się do podniesienia konkurencyjności przedsiębiorstwa, jakimi są: Takim rozwiązaniem powinien być nowy albo znacząco ulepszony produkt, technologia lub usługa ze wskazaniem odbiorcy, którego faktyczne potrzeby to rozwiązanie zaspokoi"
11. i) pominięcie poziomu kwalifikacji, doświadczenia zawodowego oraz stopnia skomplikowania projektu w tym badań, przy ocenie adekwatności wynagrodzenia poszczególnych członków zespołu projektowego na poziomie odpowiednio 240 i 300 zł za godzinę pracy.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 10 maja 2022 r., V SA/Wa 563/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Autonomiczny cyber- fizyczny system z odnawialnymi źródłami energii zapewniający optymalizację energetyczno- ekonomiczną przemysłowego procesu uprawy alg w warunkach klimatycznych Polski" w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, Oś priorytetowa 1 Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa, Działanie 1.1 Projekty B+R przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.1.1 Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa, w ramach naboru nr 1/1.1.1/2011 – Szybka ścieżka. Pismem z 25 listopada 2021 r. NCBiR poinformowało stronę, że jej projekt został oceniony negatywnie i umieszczony został na liście projektów niewybranych do dofinansowania.

W uzasadnieniu wskazano, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny. Mianowicie wniosek o dofinansowanie uzyskał 8 punktów w 3 kryteriach punktowanych od 0 do 5 i w kryterium nr 4 0-1 (2 pkt., 2 pkt., 3 pkt., 1 pkt) oraz nie spełnił kryterium ocenianego TAK/NIE (Budżet projektu). Od tej oceny spółka złożyła protest, rozstrzygnięty negatywie pismem z 2 marca 2022 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wskazał, jaki stan faktyczny sprawy przyjął.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1) ustawy wdrożeniowej; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 141 § 1 lit. a) w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a.; art. 141 § 1 lit. c) w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a.; art. 100 § 1 w związku z art. 101 § 1 pkt 2 w związku z art. 106 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Przepisy art. 141 § 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 lit. c) p.p.s.a. nie istnieją. Zgodnie z art. 141 § 2 p.p.s.a., w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. Tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył, ponieważ strona skutecznie wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 10 maja 2022 r. Według art. 100 § 1 p.p.s.a., z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół.

Natomiast zgodnie z art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a., protokół powinien zawierać przebieg posiedzenia, w szczególności wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sentencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia; zamiast podania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze. Zgodnie z art. 106 § 2 p.p.s.a., po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Protokół rozprawy z 10 maja 2022 r. (karta 108 akt) został sporządzony przed ogłoszeniem wyroku tego samego dnia.

Wynika z niego, że pełnomocnik skarżącej zgłosił ustnie swoje żądania i wnioski oraz złożył wyjaśnienia oraz to, że Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie.

Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06, LEX nr 266437). Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował art. 106 § 3 p.p.s.a., to tym samym uznał, że brak było istotnych wątpliwości w sprawie. Wobec tego, zbędnym było wydanie postanowienia o nie uwzględnieniu wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej.

Także niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1) ustawy wdrożeniowej. Jest to przepis wynikowy dotyczący rozstrzygnięcia jakie może podjąć sąd po rozpoznaniu złożonej skargi. Nie może zarzut dotyczący tego przepisu stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, winien być on połączony z inną regulacją prawną, która w postępowaniu przed organem lub sądem pierwszej instancji została naruszona. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 61 ust. 8 pkt 2) ustawy wdrożeniowej (W wyniku rozpoznania skargi sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia), to oznacza że Sąd I instancji nie stwierdził istnienia przesłanki: "ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny". W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zastosowanie przez sąd środka przewidzianego ustawą i niezastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w tym przepisie.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. również nie jest zasadny. Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W tym kontekście trzeba zauważyć, że art. 61 ust. 8 pkt 2) ustawy wdrożeniowej zawiera ogólną normę, stanowiącą podstawę oddalenia skargi przez Sąd, jeśli brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Przepis ten ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie, jako podstawa rozstrzygnięcia, jeśli Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracji publicznej.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Zgodnie art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W tej sprawie spółka skutecznie złożyła protest rozstrzygnięty negatywie pismem z 2 marca 2022 r. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego i nie został naruszony w rozpoznawanej sprawie. Z kolei, według art. 41 ust. 1 i 2 pkt 7) ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Również ten przepis postępowania nie został naruszony przez Sąd I instancji. Ustalenia w zakresie art. 53 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 pkt 7) ustawy wdrożeniowej są ustaleniami z zakresu faktów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Skoro kasator nie podważył skutecznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. ustalenia, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny (wniosek o dofinansowanie uzyskał 8 punktów w 3 kryteriach punktowanych od 0 do 5 i w kryterium nr 4 0-1 (2 pkt., 2 pkt., 3 pkt., 1 pkt) oraz nie spełnił kryterium ocenianego TAK/NIE (Budżet projektu), to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.