Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1074/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu w sprawie dotyczącej określenia kwoty długu celnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w żadnej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.
Wobec powyższego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Na marginesie WSA wskazał, że niedopuszczalność wniesienia skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu nie pozbawia strony możliwości kontroli tego postanowienia. Zgodnie z art. 237 Ordynacji podatkowej, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Strona ma zatem prawo podnieść zarzuty w stosunku do takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę w I instancji, a także później w skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie, w ramach którego takie postanowienie zostało wydane.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła [...]. Strona wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie niezaskarżalnego odrębnie zarządzenia Przewodniczącego o rozdzieleniu skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w zakresie cła oraz podatku od towarów i usług znak [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na dwie skargi - skargę na decyzję sygn. akt: III SA/Lu 1073/16 i skargi na postanowienie dowodowe (które to zarządzenie nie zostało doręczone Skarżącej) i jego uchylenie. Przedmiotowe zarządzenie Przewodniczącego wykreowało - wbrew woli Skarżącej odrębną sprawę "ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia-[...] marca 2016 roku znak [...] " o sygn. akt: III SA/Lu 1074/16, której to skargi Skarżąca nie wniosła, a które to zarządzenie miało zasadniczy wpływ na wydane następnie rozstrzygnięcie Sądu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 58 § 1 w zw. z art. 57 § 3 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi, która nie została wniesiona przez stronę, a powstała jedynie na skutek nieuzasadnionego "wyodrębnienia" ze skargi na decyzję (sygn. akt: III SA/Lu 1073/16) złożonej przez stronę, skargi na postanowienie dowodowe. Zarówno z:
- a) tytułu skargi: "Skarga na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w zakresie cła oraz podatku od towarów i usług z dnia [...] czerwca 2016 r., doręczoną dnia 13 lipca 2016 roku",
- b) formy skargi - Skarżąca złożyła jedną skargę, a nie dwie skargi,
- c) uzasadnienia skargi na decyzję,
- d) daty wniesienia skargi - 11 sierpnia 2016 roku. Termin na odrębne zaskarżenie postanowienia upłynął bezskutecznie w dacie 18 maja 2016 roku, albowiem postanowienie dowodowe zostało doręczone Stronie dnia 18 kwietnia 2016 roku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż Skarżąca wniosła jedną skargę na decyzję, w ramach której zaskarżyła niezaskarżalne odrębnie postanowienie dowodowe.
- 2. art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 46 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, której strona nie wniosła i w żadnym miejscu rzeczywiście wniesionej skargi na decyzję nie wyraziła woli odrębnego zaskarżenia postanowienia dowodowego. Legitymacja skargowa, a więc zarówno wola zaskarżenia jak i jego ewentualny zakres to zakres kompetencji strony, która jest dysponentem skargi i decyduje, co czyni jej przedmiotem. Niedopuszczalne jest takie ingerowanie sądu administracyjnego w skargę, które samodzielnie kreuje skargę, poprzez przypisywanie stronie woli złożenia skargi, wprost sprzecznej z zamanifestowaną wolą Skarżącej. Zdaniem strony z całej skargi nie da się wywieść, iż poza skargą na decyzję, Skarżąca odrębnie zaskarżyła postanowienie dowodowe. Odrzucić można jedynie skargę rzeczywiście istniejącą, tym samym, zastosowanie w/w przepisu do skargi nieistniejącej jest niedopuszczalne - Strona nie wniosła samodzielnej skargi na postanowienie dowodowe, albowiem jedyną skargą jaką Strona wniosła jest skarga na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku.
- 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi na ww. postanowienie dowodowe organu II instancji pomimo, iż Skarżąca zaskarżyła postanowienie dowodowe w skardze na decyzję w zakresie cła i podatku od towarów i usług, a więc w zakresie wprost wskazanym w art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. Wyodrębnienie skargi na postanowienie dowodowe, ze skargi strony było nieuprawnioną ingerencją Przewodniczącego w skargę, wbrew zamanifestowanej woli Skarżącej.
- 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, że Skarżąca wniosła niezależna skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 roku znak: [...] doręczone Skarżącej dnia 18 kwietnia 2016 roku, podczas gdy jedyną skargą jaką wniosła Strona jest skarga na decyzję zatytułowana przez Stronę: "Skarga na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w zakresie cła oraz podatku od towarów i usług z dnia [...] czerwca 2016 r., doręczoną dnia 13 lipca 2016 roku", w ramach której Strona zaskarżyła również w/w postanowienie: "Zgodnie z art. 134 § 1 PostAdmU, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Jednocześnie, podkreślenia wymaga, że to skarżący samodzielnie wyznacza granice danej sprawy w zależności od tego, co uczyni przedmiotem zaskarżenia. Takie określenie będzie dla sądu administracyjnego wiążące."
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie na skutek nieprawidłowego rozdzielania skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w zakresie cła oraz podatku od towarów i usług na dwie skargi, tj. - skargę na ww. decyzję oraz skargę na postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu w sprawie – narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Ocena postanowionych zarzutu wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w niniejszej sprawie przed Sądem I instancji.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. - [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w [...]) skargę "na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w zakresie cła oraz podatku od towarów i usług z dnia [...] czerwca 2016 r." Autor skargi wskazał, że zaskarża w całości ww. decyzję oraz postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu.
Zarządzeniem z dnia 12 września 2016 r. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie poinformował pełnomocnika skarżącej, że wniesione w jednym piśmie skargi zostały rozdzielone na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. i sygn. akt III SA/Lu 1074/16 oznaczono sprawę ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwy sposób procedowania przez WSA w Lublinie na etapie rozdzielania skarg doprowadził w efekcie do wydania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi, której w istocie nie było.
Analiza treści skargi strony z dnia 11 sierpnia 2016 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca wskazała wprawdzie, że zaskarża w całości dwa akty, tj. decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w zakresie cła oraz podatku od towarów i usług z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu, jednakże akty te zostały wydane w jednym, a nie w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 57 § 3 p.p.s.a. jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Celem tego przepisu jest w szczególności doprowadzenie do sytuacji, by w jednym postępowaniu sądowym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego były akty lub czynności organu administracji podjęte w jednym postępowaniu administracyjnym a nie w wielu takich postępowaniach.
Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że rozdzieleniu podlegają skargi dotyczące aktów lub czynności wydanych w różnych sprawach administracyjnych. Za całkowicie wadliwe uznać natomiast należy rozdzielanie skarg na akty wydane w II instancji jednego postępowania administracyjnego w jednej sprawie administracyjnej. W sytuacji, gdy strona wskazuje jako zaskarżone rozstrzygnięcia organu wydane w jednym postępowaniu administracyjnym, to choćby pierwsze rozstrzygnięcie miało charakter merytoryczny a drugie procesowy, należy uznać, że strona wnosi jedną skargę, w której kwestionuje ostateczne rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, które to rozstrzygnięcie prowadzi jednocześnie do utrwalenia merytorycznego rozstrzygnięcia organu, kwestionowanego przez stronę (por. postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II GZ 2/13; 3 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1523/12; 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2390/11).
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że [...] nie wniosła odrębnej skargi na niezaskarżalne w drodze zażalenia postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu, które zapadło w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r.
Oceniając odmiennie treść skargi Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zakreślenie granic sprawy i zbędne wyodrębnienie, jako oddzielnej sprawy, skargi na ww. postanowienie z dnia [...] marca 2016 r.
Oznacza to, że postępowanie przed Sądem I instancji w niniejszej sprawie, dotyczącej skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu, było od początku bezprzedmiotowe i jako takie nie powinno się w ogóle toczyć. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skoro zatem w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji nie było odrębnego przedmiotu skargi, to postępowanie takie od momentu jego wyodrębnienia stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu przez Sąd I instancji. Natomiast Sąd I instancji w ramach rozpoznawania skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w zakresie cła oraz podatku od towarów i usług – dokona kontroli postępowania organów w tym również prawidłowości wydania postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu.
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed Sądem I instancji w sprawie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 24 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu w sprawie dotyczącej określenia kwoty długu celnego.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.