Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1197/19, w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w G. – uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W toku czynności zmierzających do przeprowadzenia kontroli strony organ I instancji w dniu 17 kwietnia 2019 r. skontaktował się osobiście z prezesem zarządu spółki A. M. H., która oświadczyła, że ze względu na niezdolność do pracy z powodu choroby nie może uczestniczyć w kontroli. Jako osobę umocowaną do reprezentowania spółki prezes zarządu wskazała P. W. W dniu 23 kwietnia 2019 r. w związku z wszczęciem kontroli P. W. przedstawił notarialne pełnomocnictwo udzielone mu przez prezesa zarządu spółki. Zgodnie z tym pełnomocnictwem był on upoważniony do prowadzenia wszelkich spraw spółki i reprezentowania jej we wszelkich czynnościach sądowych i pozasądowych, w tym do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu mocodawcy oraz do podejmowania wszelkich czynności z zakresu zwykłego zarządu spółki, jak i czynności przekraczających zwykły zarząd, polegających w szczególności na: reprezentowaniu spółki w sprawach związanych z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą.
Pełnomocnik umocowany był również do reprezentowania spółki przed wszystkimi organami administracji państwowej, organami administracji samorządowej, sądami, bankami i innymi osobami prawnymi oraz osobami fizycznymi, ZUS, Naczelnikami dowolnych Urzędów Skarbowych oraz innymi dowolnymi organami Krajowej Administracji Skarbowej i w związku z tym do składania i przyjmowania wszelkich oświadczeń wiedzy i woli.
Z uwagi na powyższe, w dniu 23 kwietnia 2019 r. P. W., jako osobie umocowanej do reprezentowania płatnika składek przed ZUS, doręczono zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Tego samego dnia P. W. złożył wniosek o prowadzenie czynności kontrolnych w miejscu przechowywania dokumentacji oraz upoważnił pracownika biura rachunkowego H. R. do reprezentowania strony podczas jego nieobecności.
W dniu 25 kwietnia 2019 r. strona reprezentowana przez P. W. wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, podnosząc, że jej pełnomocnik nie został umocowany do jej reprezentowania w tak szerokim zakresie, a w szczególności do wyrażenia zgody na wszczęcie kontroli (tym bardziej na wszczęcie jej przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia) oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw osobom trzecim. Pełnomocnik wskazał, że został podstępem wprowadzony w błąd przez inspektora ZUS i zmuszony do podpisania pełnomocnictwa dla H. R. Z uwagi na powyższe okoliczności kontrola została podjęta z naruszeniem art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.; dalej: p.p.).
W dniu [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wskazując w jego uzasadnieniu, że zgodnie z art. 50 ust. 1 oraz ust. 3 p.p. czynności kontrolne dokonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, w szczególności w czasie swojej nieobecności. Przepisy ustawy nie wskazują szczególnej formy upoważnienia. W związku z tym, mając na uwadze treść przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa, zawierającego szerokie uprawnienia pełnomocnika, należało uznać to pełnomocnictwo za wystarczające do reprezentowania w trakcie przedmiotowej kontroli.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że P. W. posiadał stosowne upoważnienie do reprezentowania płatnika składek w trakcie kontroli wynikające z przedłożonego aktu notarialnego. Dlatego też wykonywane czynności kontrolne przy jego udziale są czynnościami prawnie skutecznymi i nie stanowią naruszenia przepisów podnoszonych we wniesionym sprzeciwie oraz zażaleniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów powołanych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że nie były one przedmiotem sprzeciwu. W związku z tym, zarzuty te nie mogą podlegać rozpatrzeniu przez Prezesa ZUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd podzielił pogląd, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, co obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), do wydania wyroku kasatoryjnego.
Jak wynika z art. 59 ust. 9 p.p., na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie – o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:
- 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
- 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 10 p.p., nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie, jak wynika z art. 59 ust. 16 p.p., do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższych regulacji, w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zażalenie.
W realiach kontrolowanej sprawy zażalenie na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Elblągu w dniu 20 maja 2019 r. Rozpatrując zażalenie dopiero 29 maja 2019 r. (po upływie wynikającego z art. 59 ust. 9 p.p. siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS naruszył art. 59 ust. 9 i ust. 10 p.p..
Sąd podkreślił, że wskazany w art. 59 ust. 9 p.p. siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 p.p. odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale – co istotne – z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego.
Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 p.p., który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym oczywiście wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych.
Zdaniem WSA, w przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie można mówić o rozpoznaniu zażalenia przez inny organ. Z treści art. 66 ust. l i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Oznacza to, że wniesienie zażalenia do wskazanej w pouczeniu zawartym w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym jednostki organizacyjnej ZUS zawsze będzie też równoznaczne z wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. Nie jest to bowiem środek dewolutywny.
Prezes ZUS wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 p.p. poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 p.p., podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszania innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 p.p. przez przyjęcie, iż organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie Strony zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 p.p.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 59 ust. 9 i 10 p.p., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie został przekroczony 7-dniowy termin do rozpoznania zażalenia. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest właściwe odczytanie określenia dnia wniesienia zażalenia – od którego biegnie 7-dniowy termin do jego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 59 ust. 9 p.p., na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 tej ustawy, nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 p.p. do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 p.p., znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesalać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7-dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców. Takie stanowisko było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II FSK 345/10).
WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku pominął wyżej przytoczoną regulację prawną wynikającą z art. 132 i 133 k.p.a, mimo iż stwierdził, że stosownie do art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców w tym zakresie stosuje się przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie zażalenie na postanowienie ZUS z [...] kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione do Oddziału UZS w Elblągu w dniu 20 maja 2019 r. Istotna jest zatem data przekazania zażalenia Prezesowi ZUS, który jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie ZUS o kontynuowaniu czynności kontrolnych (wynika to z przepisów art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, zażalenie to zostało przekazane Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 28 maja 2019 r. (co potwierdza pieczęć widniejąca na zażaleniu), który rozpatrzył je 29 maja 2019 r. Zachowany zatem został przez organ odwoławczy 7- dniowy termin do rozpatrzenia zażalenia. W takiej sytuacji Prezes ZUS nie naruszył art. 59 ust. 9 i ust. 10 p.p., co czyni zasadną skargę kasacyjną organu, zaś wyrok Sądu I instancji został uznany za niezgodny z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podatnie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)