Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1440/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1108/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę M. W. i uchylił decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łobzie z [...] czerwca 2016 r. zmieniającą decyzję z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie. Sąd orzekł też o kosztach postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący złożył 1 sierpnia 2011 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Busku-Zdroju wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych. We wniosku zadeklarował działkę rolną o powierzchni 7,13 ha. Ze złożonego 15 maja 2012 r. oświadczenia wynikało, że zalesienie zostało wykonane 27 kwietnia 2012 r.

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łobzie przyznał skarżącemu pomoc w łącznej wysokości 73.761,40 zł, w tym:

1. 1) wsparcie na zalesienie w wysokości 55,579,90 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia;
2. 2) premia pielęgnacyjna w wysokości 6.916,10 zł – płatne corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;
3. 3) premia zalesieniowa w wysokości 11.265,40 zł – płatne corocznie przez 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu 2 czerwca 2015 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Łobzie wniosek o przyznanie płatności na rok 2015, a następnie 15 czerwca 2015 r. zmianę do tego wniosku, w którym ubiegał się o przyznanie m.in. jednolitej płatności obszarowej oraz płatności na zazielenienie oraz płatności na zalesienie (wniosek o wypłatę). We wniosku zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej m.in. działkę rolną N o powierzchni 7,13 ha, która została zalesiona w ramach wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych z 1 sierpnia 2011 r.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łobzie zmienił decyzję z [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej wysokości premii zalesieniowej począwszy od 2015 r. Zmianie uległa wysokość wypłacanej premii zalesieniowej w czwartym roku oraz od piątego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym – poprzez ustalenie stawki płatności do 1 ha w wysokości 1.190,00 zł, co daje łączną kwotę wypłacanych płatności w ramach premii zalesieniowej w kolejnych latach w wysokości 8.484,70 zł (7,13 ha x 1.190,00 zł).

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w myśl § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346; dalej: rozporządzenie zmieniające), w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Organ wskazał, że zadeklarowana przez skarżącego działka ewidencyjna nr 15 została zalesiona nie wcześniej niż jesienią 2008 oraz w roku 2008 zapewniała prawo do jednolitej płatności obszarowej, w całości na powierzchni zalesionego gruntu o powierzchni 7,13 ha w myśl art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013.

Ponadto skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015 również na działkę ewidencyjną nr 15 (działka rolna N - 7,13 ha) spełniając tym samym jeden z warunków, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy – łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zmienił decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy tj. od roku 2015, uwzględniając odpowiednią stawkę tj. 1.190,00 zł określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na rok 2015 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Kwestią sporną jest natomiast ocena możliwości zastosowania § 2 rozporządzenia zmieniającego, przyznającego kierownikowi biura powiatowego ARiMR kompetencję do zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych przez dokonanie zmiany (obniżenie) wysokości tej premii.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) wynika, że zasadą w sprawach przyznania pomocy na zalesianie jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), o ile ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Przepis ten statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Na podstawie art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W ocenie WSA przyjąć należy, że chodzi tu o przepisy ustaw szczególnych, przepisy rangi ustawowej, a nie jakiekolwiek przepisy w ogóle, np. przepisy rangi podustawowej.

Sąd podkreślił, że normę art. 155 k.p.a. (zgodnie z którą decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony) modyfikuje art. 21 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 155 k.p.a., organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw.

Zdaniem WSA, podstawą decyzji o zmianie decyzji ostatecznej może stać się art. 163 k.p.a., ale wspólnie z normą prawa materialnego przewidującą instytucję zmiany decyzji, przy założeniu, że będzie to norma ustawowa. W ocenie Sądu nie stanowi przepisu szczególnego, o jakim mowa w art. 163 k.p.a., przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego, gdyż norma ta – jako podustawowa – nie wywołuje skutku derogacyjnego w stosunku do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Ponadto, § 2 rozporządzenia zmieniającego nie może także stanowić podstawy samoistnej do zmiany decyzji bez współzastosowania art. 163 k.p.a., gdyż takiego rozwiązania nie przewiduje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. o ile sama ustawa nie wyłącza ich zastosowania. Innej natomiast, samoistnej podstawy do zmiany decyzji, niż ta, o której mowa w art. 155 k.p.a. czy w art. 21 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ustawodawca nie przewidział.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, § 2 rozporządzenia zmieniającego nie spełnia cech tzw. "potrójnej szczegółowości ustawowego upoważnienia", tj. wydania na mocy wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie oraz w celu jej wykonania.

Wydane na podstawie art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 153 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze) reguluje m.in. zakres pomocy na zalesianie (§ 8 ust. 1), określenie sposobu ustalenia wysokości pomocy na zalesianie w danym roku kalendarzowym (§ 8 ust. 4, 4a, 4b), warunki terenu, od których uzależniona jest wysokość wsparcia (§ 8 ust.

1. 5) oraz wskazanie, że wysokość stawek pomocy na zalesianie oraz szczegółowy sposób obliczania wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej (...) są określone w załączniku nr 4 do rozporządzenia.

Zagadnienia te (materia uregulowana rozporządzeniem) stanowią uszczegółowienie warunków przyznania pomocy. Wypełnia także dyspozycję upoważnienia uregulowanie zagadnienia odmowy przyznania tej pomocy, które znalazło się w treści § 13 ust. 1.

Natomiast w rozporządzeniu zmieniającym Minister uregulował także istotną z punktu widzenia tej sprawy kwestię, do której – w ocenie WSA – nie był upoważniony. Rozporządzenie wykonawcze nie powinno bowiem obejmować instytucji wydawania decyzji administracyjnych, czy możliwości ich modyfikacji, gdyż po pierwsze kwestie te reguluje k.p.a. i sama ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, po drugie zaś – nie jest to w istocie kwestia techniczna.

WSA podkreślił, że obok precyzyjnego wskazania organu uprawnionego do wydania rozporządzenia, upoważnienie musi także określać zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze rozporządzenia oraz musi zawierać wytyczne dotyczące treści tego aktu. Rozporządzenie zawsze musi być wydawane wyłącznie w granicach udzielonego upoważnienia. Nie można natomiast z ogólnie sformułowanego upoważnienia wywodzić domniemania zakresu regulacji aktu podustawowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, upoważnienie ustawowe z art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie przewiduje objęcia zakresem regulacji rozporządzenia instytucji zmiany decyzji ostatecznej przyznającej pomoc na zalesianie, nie wynika to bowiem wprost z treści art. 29 ust. 1 pkt 1. Co więcej, przeciwko takiemu uznaniu przemawia także treść ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która wyraźnie wskazuje na możliwość zmiany decyzji, stanowiącą odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 155 k.p.a.

Podsumowując Sąd uznał, że § 2 rozporządzenia zmieniającego został wydany z przekroczeniem normy upoważniającej, a zatem jest niezgodny z prawem i nie powinien mieć zastosowania.

WSA zauważył ponadto, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co stanowi naruszenie procesowe zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj.
2. a) § 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, po pierwsze, że przepis ten – jako mający rangę podstawową oraz wydany z naruszeniem delegacji ustawowej – nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 163 k.p.a.;
3. b) § 8 ust. 4a rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie;
4. c) art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jej niewłaściwe zastosowanie;
5. 2. przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 163 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego, polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i uchyleniu decyzji organów zmieniających decyzję o przyznaniu pomocy na zalesianie, podczas gdy kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane zostały w oparciu o prawidłowe zastosowanie art. 163 k.p.a. w zw. § 2 rozporządzenia zmieniającego, ponadto art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych.

W ramach ustawowych podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: naruszenie § 2 rozporządzenia zmieniającego przez przyjęcie, że przepis ten, mający rangę przepisu podstawowego, nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 163 k.p.a. ponieważ został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej; brak zastosowania § 8 ust. 4a rozporządzenia wykonawczego; niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich; naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 163 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego, a także niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Przystępując do ich rozpoznania wypada zauważyć, że przed 2015 r. rolnik mógł co do zasady ubiegać się o wsparcie na zalesienie ze środków budżetowych UE, w ramach kolejnych PROW (2004 – 2006; 2007 – 2013 i 2014 – 2020), bez możliwości jednoczesnego ubiegania się o przyznanie płatności obszarowej. Wparcie to miało z jednej strony służyć zwiększaniu obszarów leśnych i tworzeniu terenów zalesionych na gruntach rolnych i gruntach innych (z sukcesją naturalną), a z drugiej strony – stanowić rekompensatę dla rolników z tytułu utraconych przez nich dochodów, w związku z podjętymi na tych gruntach działaniami zalesieniowymi. Od 2015 r. rolnicy, oprócz pomocy na zalesienie mogą ubiegać się o jednolitą płatność obszarową, pod warunkiem jednak, że nie dojdzie do nadkompensacji przyznanych płatności. Zapobieganie powstawania takich sytuacji należy do państw członkowskich.

W stanie faktycznym sprawy rolnik otrzymał w 2012 r. pomoc na zalesienie, na którą składają się trzy elementy (wsparcie na zalesienie, premia pielęgnacyjna i premia zalesieniowa), która od 2015 r. została zmniejszona, w części dotyczącej premii zalesieniowej. Kwestią sporu nie jest fakt otrzymania pomocy, a jedynie to, czy organ mógł ją zmniejszyć (od 2015 r.), na podstawie § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak było podstaw prawnych do takich działań. Sąd wyjaśnił, że przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego został wydany z przekroczeniem normy upoważniającej, nie stanowi przepisu szczególnego, gdyż norma ta jako podustawowa nie wywiera, bo z uwagi na regułę lex specialis – nie może wywierać, skutku derogacyjnego w stosunku do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W ocenie Sądu przepis ten nie może także stanowić podstawy samoistnej do zmiany decyzji bez zastosowania art. 163 k.p.a., gdyż takiego rozwiązania nie przewiduje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a., o ile sama ustawa nie wyłącza ich zastosowania. Innej, samoistnej podstawy do zmiany decyzji, niż ta, o której mowa w art. 155 k.p.a., czy w art. 21 ust. 5 powołanej ustawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawodawca nie przewidział.

Ustawodawca nie upoważnił też organu wykonawczego, do uregulowania na poziomie rozporządzenia instytucji zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, natomiast art. 104 § 1 k.p.a., w związku z przepisem szczególnym prawa materialnego, nie może stanowić podstawy prawnej zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, kwestię tę ustawodawca uregulował bowiem w art. 163 k.p.a.

Przeciwnego zdania jest organ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie znajduje potwierdzenia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał, m.in. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z częścią I pkt 1 tabeli lp. 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia wykonawczego.

Artykuł 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zakresie niezbędnym do rozpoznania tej sprawy, stanowi: "1. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9 - 15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

1. 2. Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest:
2. 1) kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15;
3. 3. W decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15:
4. 1) określa się również zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz
5. 2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach.

Działania określone w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15 powołanej ustawy to: wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), program rolnośrodowiskowy i zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne. Natomiast przepisy prawne wskazane w art. 1 pkt 1 powołanej ustawy to rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie (WE) nr 1698/2005) oraz akty prawne wydane na jego podstawie.

Wskazane rozporządzenie, mimo utraty mocy z dniem 1 stycznia 2014 r., ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. (zob. art. 88 w zw. z art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005; Dz.U.UE.L.2013.347.487; dalej: rozporządzenia (UE) nr 1305/2013), z pewnymi jednak zastrzeżeniami wynikającymi z nowej regulacji, mającymi za zadanie zapewnienie ciągłości w płatnościach oraz elastyczności między filarem I i II.

W myśl art. 89 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 (stanowiącego kontynuację rozporządzenia (WE) nr 1698/2005) "W celu ułatwienia przejścia z systemu ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 na system ustanowiony niniejszym rozporządzeniem Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 83 ustanawiających warunki, na jakich wsparcie zatwierdzone przez Komisję na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 może zostać połączone ze wsparciem udzielonym na mocy niniejszego rozporządzenia, w tym w odniesieniu do pomocy technicznej i ewaluacji ex post. (...).".

Nadto, zgodnie z punktem 22 i 24 preambuły powołanego rozporządzenia "... Państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013...."

Odpowiednio w myśl art. 14 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (stanowiącego z kolei kontynuację rozporządzenia (WE) nr 73/2009) "...1. Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o udostępnieniu, jako wsparcie dodatkowe dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013, do 15 % ich rocznych pułapów krajowych na rok kalendarzowy 2014, określonych w załączniku VIII do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz ich rocznych pułapów krajowych na lata kalendarzowe 2015-2019, określonych w załączniku II do niniejszego rozporządzenia.

W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na przyznawanie płatności bezpośrednich...." oraz "...Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie, które nie podjęły decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą podjąć decyzję o udostępnieniu w formie płatności bezpośrednich do 15 % lub - w przypadku Bułgarii, Estonii, Hiszpanii, Litwy, Łotwy, Polski, Portugalii, Rumunii, Słowacji, Finlandii, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa - do 25 % przydzielonej kwoty na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW na okres 2015-2020, jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 1305/2013. W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich...."

Nadto, zgodnie z punktem 18 i 46 preambuły powołanego rozporządzenia "Aby osiągnąć cele WPR, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznawania wsparcia nie ulegną zmianie." i "Aby wesprzeć zrównoważony rozwój rolnictwa na obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wykorzystania części pułapów dla płatności bezpośrednich na przyznawanie wszystkim rolnikom prowadzącym działalność na tych obszarach lub na niektórych z tych obszarów, w przypadku gdy postanowi o tym dane państwo członkowskie, rocznej płatności obszarowej oprócz płatności podstawowej. Taka płatność nie powinna zastąpić wsparcia przyznawanego na podstawie programów rozwoju obszarów wiejskich i nie powinna być przyznawana rolnikom na obszarach, które wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005, lecz których nie wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013."

Z analizy powołanej regulacji należy więc wnioskować, że w 2014 r. po raz ostatni przedmiotowa pomoc mogła być przyznana według dotychczasowych reguł. W regulacji tej znalazły się również przepisy mające umożliwić państwom członkowskim płynne przejście na nowe zasady realizacji płatności. Niektóre z nowych rozwiązań prawnych mają charakter obligatoryjny dla wszystkich krajów UE, inne zaś zostały pozostawione do opracowywania we własnym zakresie przez poszczególne państwa członkowskie. Polska (w związku z wprowadzonymi zmianami) wystąpiła do UE o przesunięcie 25% środków z II filara do I filara WPR. W ten sposób pierwotne kwoty w ramach poszczególnych filarów uległy zmianie, co niewątpliwie wymagało dokonania weryfikacji przyznanej wcześniej pomocy na zalesianie i w razie konieczności podjęcia decyzji o zmianie jej wysokości.

Zakres pomocy na zalesianie w badanym okresie wyznaczał art. 36 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. W myśl tego przepisu wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 Oś 2 tego rozporządzenia, pn. "Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich" dotyczy "...środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych poprzez:

1. i) pierwsze zalesianie gruntów rolnych;

ii) pierwsze zakładanie systemów rolnoleśnych na gruntach rolnych;

iii) pierwsze zalesianie gruntów nierolniczych."

Wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) obejmuje tylko jeden lub więcej elementów, i tak:

1. - Według art. 43 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt i) obejmuje:
2. a) koszty założenia;
3. b) roczną premię na zalesiony hektar w celu przyczynienia się do pokrycia kosztów utrzymania przez maksymalny okres 5 lat;
4. c) roczną premię na hektar w celu przyczynienia się do pokrycia straty dochodu wynikającej z zalesiania przez maksymalny okres 15 lat dla rolników lub ich stowarzyszeń, uprawiających dane grunty przed ich zalesieniem, lub dla jakiejkolwiek innej osoby fizycznej lub podmiotu prawa prywatnego.
5. - Według art. 44 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt ii) jest udzielane rolnikom w celu stworzenia systemów rolnoleśnych łączących w sobie systemy ekstensywnego rolnictwa i leśnictwa. Uprawa gruntów jest połączona z uprawą drzew. Wsparcie obejmuje koszty założenia.
6. - Według art. 45 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt iii) na zalesienie gruntów, które nie kwalifikują się zgodnie z art. 36 lit. b) ppkt i), obejmuje koszty założenia. W przypadku gruntów rolnych, na których zaprzestano działalności rolniczej, wsparcie obejmuje również roczne premie, o których mowa w art. 43 ust. 1 lit. b).

Podobnie kwestię tę reguluje § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Przepis ten stanowi, że "Pomoc na zalesianie obejmuje:

1. 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia;
2. 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia;
3. 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia."

Tak więc rolnikowi mogła być przyznana płatność na zalesienie w pełnym lub ograniczonym zakresie, w zależności od charakteru gruntu, na którym prowadzone było zalesianie i do wysokości nieprzekraczającej maksymalnych wysokości i stawek określonych w załączniku I rozporządzenia unijnego, a dodatkowo, od 2015 r. otrzymana przez rolnika pomoc nie mogła prowadzić do nadkompensacji przyznanych w ogóle płatności. Co zobowiązywało państwa członkowskie do podejmowania działań w celu zapobieżenia powstawaniu takich sytuacji.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego "W przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem."

Przepis ten odwołuje się więc m.in. do regulacji unijnych, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości zważywszy na materię, jaką reguluje. Jak zostało wcześniej wskazane zmiana regulacji w zakresie przyznawania płatności dla rolnictwa i obszarów wiejskich (w zakresie I i II filara WPR) na poziomie unijnym wymusiła niejako zmianę przepisów krajowych. Do przestrzegania przepisów unijnych Polska zobowiązała się z chwilą przystąpienia do UE. Wyrazem realizacji ciążących na Polsce obowiązków jest poddane kontroli sądowej powołane rozporządzenie zmieniające.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi:

"1. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia:

1. 1) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:
2. a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,
3. b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,
4. c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,
5. d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,
6. e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy
7. - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań" i "1a. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dotyczące działań objętych programem, w których warunkiem przyznania pomocy jest spełnianie, w ramach wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 19 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), wymogów, norm lub minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi:

1. 1) sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku niezgodności w zakresie minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin;
2. 2) wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia pomocy w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, biorąc pod uwagę przeprowadzanie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 51 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 47, art. 71 i art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego oraz jego położenie geograficzne;
3. 3) szczegółowe warunki i tryb podejmowania działań, o których mowa w art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, w przypadku niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń określonych w tych przepisach, mając na względzie zapewnienie współmierności tych działań do rodzaju stwierdzonych niezgodności i ograniczenie ich nadmiernej uciążliwości dla beneficjenta."

Zatem katalog zagadnień, które ustawodawca powierzył do uregulowania w rozporządzeniu jest bardzo szeroki i mieści się w granicach przyznanych kompetencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w powołanym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Oznacza to, że minister mógł zmienić stawkę pomocy na zalesianie.

Z kolei zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań zobowiązywało organ do dokonania weryfikacji uprawnień rolnika, a w konsekwencji do wzruszenia wydanej decyzji w zakresie premii zalesieniowej. Tym samym § 2 rozporządzenia zmieniającego, który dopuszcza możliwość zmiany sposobu finansowania rolnictwa w trakcie realizacji programu jest nie tylko zgodny z intencją prawodawcy unijnego, ale też merytorycznie uzasadniony.

Sąd pierwszej instancji błędnie też zinterpretował treść przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a zwłaszcza ust. 5 art. 21, który stanowi, że "W przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw." Z treści tego przepisu nie można bowiem wywodzić braku podstaw do zastosowania art. 163 k.p.a. W istocie przepis ten przyznaje dodatkowe uprawnienie organowi wyższego stopnia do zmiany decyzji ostatecznej w sprawach objętych regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Takiego zakazu nie można również wywieść z ust. 1 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W myśl tego przepisu "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej." Zatem, jedynie na przeszkodzie w zmianie decyzji mógłby stanowić sam art. 163 k.p.a. W myśl tego przepisu "Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne."

W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis ten nie ma charakteru uregulowania samoistnego. Jego zastosowanie jest możliwe od spełnienia ustanowionych w przepisach prawa materialnego podstaw uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., a nadto, jeśli nie zachodzą wady kwalifikowane decyzji stanowiące podstawę uruchomienia trybów nadzwyczajnych o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania.

W stanie sprawy podstawą zmiany decyzji stanowił § 2 rozporządzenia zmieniającego mający umocowanie nie tylko w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ale też w prawie unijnym. Tym samym zostały spełnione kryteria wywodzone z art. 163 k.p.a.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).