Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 213/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o. o., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. błędne zastosowanie art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) z 13 marca 2017 r., nr 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.U.UE.L.2017.138.4) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2017/891" poprzez przyjęcie, że organy w sposób prawidłowy zawiesiły uznanie skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w [...]` w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które do postępowanie dotyczy również skarżącej, ponieważ zawieszenie uznania ma na celu zabezpieczenie interesów finansowych Unii Europejskiej, proces uznawania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego i wstępnie uznana grupa producentów jest tym samym podmiotem, co uznana organizacja producentów owoców i warzyw, art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 jest tożsamy z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z 7 czerwca 2011 r. nr 543/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 543/2011" i stanowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów, pomimo że zawieszenie uznania skarżącej nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych Unii Europejskiej, ponieważ pomoc finansowa, co do której toczy się śledztwo została wypłacona, proces uznawania nie musi odbywać się dwuetapowo, ponieważ uznanie może otrzymać każdy podmiot, który spełnia warunki i nie musi w pierwszej kolejności zostać wstępnie uznaną grupą producentów, natomiast organizacja producentów, to jest ten sam podmiot, ale nie taki sam podmiot co wstępnie uznana grupa producentów i nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 jest tożsamy z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, to jego brzmienie jest inne, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013;
- 2. błędne zastosowanie art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 w związku z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1) poprzez przyjęcie za organami, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia uznania skarżącej, ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną dotyczące okresu od 2008 r. do końca 2016 r., pomimo że zastosowany art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem Prokuratury Regionalnej, a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych, jak również nieprawidłowe jest zawieszenie uprawnień, ze względu na czyny, które mogły mieć miejsce przed nabyciem konkretnego prawa przez skarżącą;
- 3. błędną wykładnię art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez przyjęcie definicji oszustwa na podstawie art. 2 pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) 14 grudnia 2006 r. nr 1848/2006 dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91 (Dz.U.UE.L.2006.355.56) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1848/2006" w związku z art. 1a pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) z 11 lipca 1994 r. nr 1681/94 dotyczącego nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo w związku z finansowaniem polityki strukturalnej i organizacją systemu informacji w tej dziedzinie (Dz.U.UE.L.1994.178.43) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1681/94", pomimo że zgodnie z art. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2015/1971 z 8 lipca 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przepisami szczegółowymi dotyczącymi zgłaszania nieprawidłowości w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i uchylającego rozporządzenie Komisji (WE) nr 1848/2006 (Dz.U.UE.L.2015.293.6) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2015/1971" oraz zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z 8 grudnia 2006 r. nr 1828/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U.UE.L.2006.371.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1828/2006" wymienione wyżej rozporządzenia zostały uchylone, na tej podstawie Sąd pierwszej instancji posiłkował się nieobowiązującymi przepisami.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się ani wadliwej wykładni ani nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Unormowana w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja zawieszenia uznania organizacji producentów polega na zakazie korzystania z uprawnień wynikających ze statusu takiej organizacji w przypadku zaistnienia w stosunku do tej organizacji podejrzenia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE), Dz.U.UE.L.2013.347.671, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013".
Podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zawieszenie uznania nie stanowi sankcji administracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 803/21, LEX nr 3282106). Traktować je należy jako swego rodzaju administracyjny "środek zapobiegawczy", polegający na czasowym i odwracalnym wstrzymaniu możliwości realizacji uprawnień wynikających ze statusu organizacji producentów. W fazie postępowania przygotowawczego zawieszenie uznania nie służy penalizowaniu jakiegokolwiek zachowania, ale ograniczeniu ryzyka dalszego nieprawidłowego wykorzystania środków publicznych. Na tym etapie nie jest ustalone to, czy oszustwo miało miejsce, czy też nie; stanowi to przecież domenę niezakończonego jeszcze postępowania karnego.
Zastosowaniu tego rodzaju środka tymczasowego nie stoi na przeszkodzie to, że – jak utrzymuje autor skargi kasacyjnej – w chwili popełnienia zarzucanych skarżącemu czynów przywołana w decyzji organu podstawa prawna nie obowiązywała ani to, że pomoc już wypłacono. Przeciwnie, należy wskazać, że za skorzystaniem z takiej możliwości przemawia potrzeba zabezpieczenia interesów finansowych Unii Europejskiej poprzez wstrzymanie uprawnień do korzystania ze środków publicznych przez podmiot, w stosunku do którego występuje choćby podejrzenie, że dopuścił się nadużyć w przeszłości. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej wadliwego niezastosowania art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, odnoszącego się do regulacji o charakterze karnym, bo wzorzec ten pozostawał irrelewantny dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Kluczowy dla oceny zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 jest zakres pojęcia pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013, bo zdaniem skarżącej oszustwo związane z pomocą uzyskaną na podstawie przepisów poprzedzającego to rozporządzenie – rozporządzenia Rady (WE) z 22 października 2007 r. nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku"), Dz.U.UE.L.2007.299.1. – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1234/2007", nie może stanowić podstawy zawieszenia uznania.
Wskazany termin należy do języka prawnego i w myśl zasad wykładni systemowej, zewnętrznej należy rozumieć go zgodnie ze znaczeniem nadanym mu przez przepisy prawa unijnego, a to dlatego, by zachować istotne funkcje regulacji. Posługiwanie się w tym zakresie znaczeniami nadanymi w systemach krajowych nie pozwoliłoby zapobiec zjawisku rozproszenia pojęciowego wynikającego z różnorodności porządków wewnątrz Unii Europejskiej. W konsekwencji mogłoby stwarzać stan niejednorodnych rezultatów wykładni, blokując podstawową funkcję prawa unijnego – osiąganie skuteczności tego prawa w rozumieniu finitystycznym, tj. realizacji celu regulacji (zob. J. Wróblewski, Skuteczność prawa i problemy jej badania, Studia Prawnicze 1980, nr 1–2, s. 12). Z tej właśnie przyczyny to reguły wykładni celowościowej należą do podstawowych metod interpretacji tekstów prawa unijnego.
Analizowane unormowanie posługuje się imiesłowem przymiotnikowym "objęta", a więc określeniem szerszym niż zwrot "udzielona na podstawie" lub równoważnym. W punkcie 3 preambuły do rozporządzenia nr 1308/2013 wskazano, że należy je stosować w celu zapewnienia wspólnej polityki rolnej w ramach Unii Europejskiej, nie wyłączając działań pozostających w toku. Dalsze przepisy rozporządzenia, np. art. 52 ust. 1 lit. b wprost wskazują, że odnosi się ono także do pomocy udzielonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Unormowania te wraz z punktem 1 preambuły do rozporządzenia nr 2017/891, akcentującym znaczenie rozporządzenia nr 1308/2013 jako aktu kontynuującego rozporządzenie nr 12234/2007 nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że celem prawodawcy unijnego było dokonanie zmiany normatywnej w ten sposób, że przepisy rozporządzenia nr 1308/2013 regulować mają wspólną politykę rolną w miejsce reguł dotychczasowych, także w zakresie pomocy już zrealizowanej.
Analizując zakres zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 nie ma wątpliwości co do tego, że dotyczy ono wszelkiej pomocy przyznanej na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1308/2013, bądź poprzedzających go aktów prawnych. Odnosi się także do pomocy udzielonej skarżącemu posiadającemu poprzedni status w reżimie pomocy unijnej.
Należy bowiem zauważyć, że zarówno w okresie posiadania uprawnień wstępnie uznanej grupy producentów w rozumieniu art. 125e rozporządzenia nr 1234/2007, jak i po uzyskaniu przymiotu uznanej grupy producentów, podmiotowość prawna skarżącego nie uległa zmianie. Wciąż mamy do czynienia z tym samym podmiotem, tyle tylko że korzystającego z pomocy unijnej najpierw wstępnie, warunkowo, a następnie w sposób trwały.
Wyjaśnić bowiem należy, że nieistniejąca już instytucja wstępnego uznania przewidziana była dla podmiotów pochodzących z wybranych państw członkowskich o – najogólniej rzecz ujmując – trudniejszych warunkach funkcjonowania niż w innych krajach Unii. Z założenia była to konstrukcja pozwalająca na pozyskiwanie środków pomocy jeszcze zanim organizacja spełniła warunki do uzyskania przymiotu uznanej. Wciąż jednak chodzi o tę samą kategorię pomocy finansowej, udzielanej w ramach wspólnej polityki rolnej. Także z tego powodu trudno zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej zmierzającej do wykazania braku tożsamości podmiotowej bądź przedmiotowej pomiędzy skarżącym będącym grupą wstępnie uznaną na podstawie art. 125e rozporządzenia nr 1234/2007 a skarżącym, będącym już organizacją uznaną definitywnie. Nie ulega wątpliwości, że oszustwo w rozumieniu art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 może dotyczyć nadużyć związanych z obiema tymi kategoriami uprawnionych do korzystania z pomocy unijnej.
Skarżący ponosi zatem konsekwencję wystąpienia podejrzenia niewłaściwego wykorzystania pomocy uzyskanej na tym wcześniejszym etapie funkcjonowania na wspólnym rynku produktów rolnych. To, że w rozporządzeniu nr 543/2011 obowiązywał przepis art. 115 ust. 2 o treści podobnej ma tylko to znaczenie, że skarżący już na etapie wstępnego uznania miał świadomość obowiązywania instytucji zawieszenia uznania, w przypadku wystąpienia nieprawidłowości wyczerpującej pojęcie oszustwa w rozumieniu przepisów prawa unijnego.
Ponownie odwołując się do reguł wykładni prawa unijnego, tym razem na płaszczyźnie gramatycznej, wyjaśnić należy, że użyte w polskiej wersji art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 słowo "oszustwo" nie w pełni oddaje sens pierwotnych językowo redakcji tego przepisu. W tekście francuskim posłużono się bowiem sformułowaniem "fraude", zaś angielskim "fraud", które mają inne znaczenie niż polskie "oszustwo", bo odnoszą się do wszelkich nadużyć finansowych, a co istotniejsze, korespondują z unormowaniem art. 1 ust. 1 konwencji sporządzonej na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Bruksela 1995.07.26 (Dz.Urz.C.1995.316.49). Przepis ten definiuje pojęcie nadużycia finansowego interesów finansowych Wspólnot Europejskich, które w wersjach francuskiej i angielskiej ujęto odpowiednio jako: "d'une fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes" i "fraud affecting the European Union Communities’ financial interests".
Ujmuje je zatem – w odniesieniu do wydatków – jako jakiekolwiek umyślne działanie lub zaniechanie dotyczące wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu, nieujawnieniu informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu, niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane. Tak rozumiane oszustwo w świetle art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 odnosić należy zarówno do pomocy uzyskanej na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, jak i wcześniej obowiązujących aktów prawa unijnego regulującego przyznawanie pomocy finansowej w ramach wspólnej polityki rolnej, w tym w warunkach wstępnego uznania.
Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd pierwszej instancji ustalając znaczenie pojęcia "oszustwo" poszukiwał go w nieaktualnych tekstach prawa unijnego. Odwołanie się do art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1848/2006 w związku z art. 1a pkt 4 rozporządzenia nr 1681/94 było nieprawidłowe, bo przepisy te zostały uchylone. Uchybienie to jednak nie skutkowało wadliwą wykładnią art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, bo ostatecznie znaczenie pojęcia oszustwa na potrzeby rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił trafnie. Innymi słowy, rezultat wykładni tego przepisu, mimo wadliwego sposobu jego uzyskania, był prawidłowy, co poniekąd wynika z tożsamości znaczeniowej termin "oszustwo" przyjętej we wspomnianej konwencji i uchylonych przepisach, którymi posłużył się Sąd pierwszej instancji. Wskazane uchybienie nie skutkowało wobec tego przyjęciem przez Sąd Wojewódzki błędnej wykładni prawa materialnego. A zatem również z tej perspektywy skonstruowany zarzut błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 nie jest uzasadniony.
Uwagi powyższe prowadzą także do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zastosowanie przez organy administracji art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 było uzasadnione. Niekwestionowane okoliczności faktyczne tej sprawy wyczerpywały przesłanki unormowanego w tym przepisie zawieszenia uznania, a wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności mające doprowadzić do wyłączenia stosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/819 nie wystąpiły.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Sąd sprostował oczywistą omyłkę pisarską znajdującą się w komparycji zaskarżonego wyroku oraz w jego uzasadnieniu, a dotyczącą błędnego numeru zaskarżonej decyzji. Numer ten, zamiast "41/2020" powinien być oznaczony jako "41"20".