Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1087/18 oddalił skargę A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2018 r. nr 257/2018 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
Decyzją z dnia 12 października 2018 r., nr 257/2018 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku A. M. odmówił:
- 1) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.), umorzenia należności w łącznej kwocie 101.294, 86 zł z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, w tym:
- a) składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 82.133,11 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 9.378,68 zł, c) składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 9.783,07 zł;
- 2) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365) umorzenia należności w łącznej kwocie 7.298,55 zł z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem składek, w tym: a) składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 4.372,80 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 2.723,68 zł, c) składki na Fundusz Pracy łącznej kwocie 202,07 zł.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie ZUS wskazał, iż wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. A. M. wystąpiła o umorzenie w całości ciążącego na niej zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek.
Rozpatrując przedmiotowy wniosek ZUS w pierwszej kolejności odniósł okoliczności wskazane we wniosku do zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. przesłanek umorzenia należności z tytułu zaległych składek z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, stwierdzając, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w powołanym przepisie, która czyniłaby żądanie skarżącej zasadnym. Organ wskazał, iż w stosunku do osoby skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, która generuje zyski.
Ponadto z uwagi na fakt, iż skarżąca jest współwłaścicielem (współwłasność ustawowa małżeńska) zabudowanej nieruchomości gruntowej, właścicielem 6 samochodów obciążonych zastawem ustanowionym na rzecz ZUS, a nadto, że w stosunku w stosunku do skarżącej nie jest prowadzone aktualnie żadne postępowanie egzekucyjne, brak jest możliwości stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 4a, 5, 6 u.s.u.s., które przemawiałyby za umorzeniem należności. Dalej organ wskazał, iż w sprawie nie wystąpiła także żadna z przesłanek umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 pkt 1 -3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W sprawie nie wystąpiła także przesłanka umorzeniowa, o której mowa w pkt 2 wskazanego powyżej przepisu.
Odnośnie trzeciej przesłanki umorzeniowej, określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to jest przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności Zakład wskazał, iż skarżąca poza oświadczeniem, co do swojego stanu zdrowia (przewlekłe nadciśnienie tętnicze) oraz stanu zdrowia swojego męża oraz przedstawionych zaświadczeń lekarskich, z których wynika, że zarówno skarżąca, jak i jej małżonek wymagają stałej specjalistycznej opieki zdrowotnej, nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów wskazujących na fakt, iż skarżąca, z uwagi na problemy zdrowotne jest osobą wykluczoną z rynku pracy, jak również nie udokumentowała okoliczności stanu zdrowia męża, który wymagałby stałej opieki skarżącej, a co za tym idzie pozbawiałby ją możliwości zarobkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę A. M. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a).
Sąd I instancji stwierdził, że organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, dokonując wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącą. Na tej podstawie wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej strony wnioskującej, czym wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) polegające na podejmowaniu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz z art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przed wydaniem decyzji zapewnił skarżącej, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego sprawy. Sąd uznał również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Z załączonego do akt sprawy materiału dowodowego, w szczególności ze złożonych przez stronę oświadczeń o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z dnia 9 sierpnia 2018 r. oraz z dnia 3 września 2018 r., jak również informacji zgromadzonych przez organ, w tym informacji i dokonanych zabezpieczeniach na majątku dłużnika wynika, że skarżąca jest aktywna zawodowo, prowadzi działalność gospodarczą, która jak wynika ze sporządzonej przez stronę oceny jakościowej przedsiębiorcy jest działalnością dochodową. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał na okoliczności wynikające z wniosku z dnia 9 sierpnia 2018 r. złożonego przez skarżącą.
W ocenie Sądu I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób uprawniony przyjął, że w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. przesłanek całkowitej nieściągalności należności. Zdaniem Sądu aktualna sytuacja majątkowa skarżącej, pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5-6 u.s.u.s. Ponadto w sprawie nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek całkowitej nieściągalności, wymienionych w pkt 1-4a powołanego przepisu. Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać również należało, odmowę umorzenia zaległości skarżącej na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.
W ocenie Sądu z przedstawionych przez stronę dokumentów i okoliczności nie wynika, że opłacenie zaległych należności pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Fakt, że skarżąca, prowadząca wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem, który jak wynika z akt sprawy nie posiada aktualnego (na dzień wydawania zaskarżonej decyzji) tytułu ubezpieczeń, osiąga stałe miesięczne dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, jest w stanie pokryć koszty utrzymania swojego oraz męża, koszty eksploatacji mieszkania, leczenia, a nadto regulować ciążące na niej należności podatkowe z tytułu posiadanej nieruchomości, należności związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie korzystając przy tym, pomimo podnoszonej ciężkiej sytuacji majątkowej i zdrowotnej, z przewidzianych prawem form pomocy świadczy w ocenie Sądu, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia.
W sprawie nie wystąpiła także przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Sąd nie negował niewątpliwie złego stanu zdrowia skarżącej, jak i jej męża oraz konieczności ponoszenia wydatków związanych z leczeniem. Wskazał jednak, że z treści w/w przepisu przewlekła choroba zobowiązanego może stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek tylko wówczas, gdy pozbawia ona zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła bowiem skarżącą jest osoba aktywną zawodowo, posiadającą stały dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca pomimo podnoszonej argumentacji, co do złego stanu zdrowia męża nie wykazała także, iż ciąży na niej konieczność sprawowania opieki nad mężem.
Tym samym w ocenie Sądu, nie można przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Odnosząc się natomiast do zarzutów i argumentacji podniesionych na etapie wniesionej skargi, Sąd stwierdził, iż powyższe pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia. Wniosek skarżącej o umorzenie zaległych składek, został rozpatrzony w oparciu o dane oraz informacje przedłożone przez stronę, jak i będące w posiadaniu organu administracji. Tym samym przedłożone dodatkowe dokumenty, co do sytuacji materialnej skarżącej oraz jej rodziny, rentowności prowadzonej działalności gospodarczej, stanu zdrowia i ponoszonych z tego tytułu wydatków, pomocy finansowej udzielanej przez skarżąca jednemu z dzieci, który jest przewlekle chory, złożone dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, nie mogą być brane pod uwagę w toku sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż kwestie te nie były przedmiotem oceny ZUS, w toku rozpatrywania wniosku skarżącej z dnia 9 sierpnia 2018 r. (k. 16 uzasadnienia wyroku).
Wbrew stanowisku skarżącej bez wpływu na wynik sprawy pozostają także pozostałe argumenty skargi. Okoliczności te nie stanowią bowiem ustawowych przesłanek przemawiających za umorzeniem zaległości z tytułu składek.
Sąd I instancji wskazał, że ZUS rozpatrując wniosek o umorzenie zaległych należności nie jest zobowiązany do wyręczania strony i poszukiwania z urzędu dowodów wskazujących na zasadność jej twierdzeń. Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ w sposób prawidłowy ocenił kwestię niewystąpienia przesłanek przemawiających za umorzeniem należności skarżącej. Podkreślił, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu wniosła A. M. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak analizy zaskarżonej decyzji oraz odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, co doprowadziło do braku kontroli legalności aktu administracyjnego i wydania wyroku oddalającego skargę,
- b. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Łodzi swego ustrojowego obowiązku zweryfikowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami administracyjnymi i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez ZUS ww. przepisu k.p.a., który miał istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie ZUS zgodnie z art. 79a k.p.a. informując wnioskodawczynię o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane i nie pouczył strony, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,
- c. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej mimo, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przez skarżącą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu istotnym na wynik sprawy; wadliwe wykonanie przez WSA w Łodzi swego ustrojowego obowiązku zweryfikowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez ZUS w/w przepisów k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie niepodjęcie wszelkich możliwych czynności i brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji życiowej zobowiązanej, w szczególności organ nie ustalił obecnych dochodów A. M. oraz jej zobowiązań oraz nie dokonał oględzin majątku zobowiązanej, co spowodowało że organ błędnie ocenił sytuację życiową zobowiązanej,
- d. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez orzekanie z pominięciem dowodów formalnie dopuszczonych przez Sąd (dowody uzupełniające z dokumentów), tj. wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy; przeprowadzenie przez WSA w Łodzi dowodów uzupełniających z dokumentów świadczy, że Sąd miał istotne wątpliwości co zgodności zaskarżonego aktu organu z prawem, mimo tego nie uwzględnił przedłożonych dokumentów i nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do oddalenia skargi; e. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 oraz 184 Konstytucji RP poprzez brak kontroli działalności ZUS; pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy; rozpoznanie sprawy przez WSA w Łodzi przy uwzględnieniu wyłącznie interesu społecznego i pominięcie słusznego interesu obywatela, kiedy to sądy administracyjne powinny stać na straży obrony praw jednostki a nie ogółu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie w całości wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r. i rozpoznanie skargi z dnia 19 listopada 2018 r., na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a.,
- 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
- 3. przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu, tj. umowa nr [...] o rozłożeniu zadłużenia na raty.
- 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
- 5. w sytuacji oddalenia skargi, wniosła o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania z uwagi na trudną sytuację majątkową, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
- 6. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Niemniej jednak nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty zawarte punkcie 1 b i c petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Natomiast z godnie z § 2 tego przepisu w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
W tej sprawie kluczowe znaczenia ma naruszenie przez organy administracyjne, a w dalszej kolejności również Sąd I instancji, art. 79a k.p.a. poprzez niezastosowanie tej regulacji. Przepis ten w istocie ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Niewątpliwie wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu. Wskazana powinność organu procesowego aktualizuje się wyłącznie w postępowaniach wszczynanych na wniosek. Treścią obowiązku organu jest wskazanie stronie przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnej z żądaniem, które są od strony zależne, a które nie zostały na dzień wysyłania informacji spełnione lub wykazane.
Artykuł 79a § 1 k.p.a. dotyczy wszystkich postępowań administracyjnych wszczynanych na żądanie strony, bez wyjątku. W szczególności ustawodawca nie wykluczył zastosowania tej regulacji w odniesieniu do postępowań, które mogą zakończyć się decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego.
Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej w sposób przekonujący wykazał, że naruszenie w tej sprawie art. 79a k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konsekwencją uwzględnienia naruszenia art. 79a k.p.a. było uwzględnienie zarzutów zawartych w punkcie 1c petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organ administracyjny poprzez zaniechanie wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w dalszej kolejności skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, spowodował w istocie zaniechanie dowodowe strony postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego.
Dodać należy, że w obowiązującym stanie prawnym, ze względu na treść art. 79a k.p.a., strona postępowania wszczętego na wniosek ma prawo oczekiwać od organu administracyjnego wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, celem uniknięcia wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Niezasadne okazały się natomiast zarzuty zawarte w punktach 1a, 1d oraz 1e petitum skargi kasacyjnej.
Po pierwsze, wbrew podniesionym zarzutom skargi kasacyjnej organy oraz Sąd rozstrzygnęły sprawę w jej granicach. W tej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie sprawował kontrolę działalności administracji publicznej i zastosował środki określone w ustawie, co pozostaje w zgodzie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia ponadto wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd I instancji nie naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd dopuścił dowody z dokumentów, a następnie dokonał ich oceny na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (s. 16 uzasadnienia wyroku). Argumentację Sądu I instancji w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Wreszcie niezasadność ostatnich z zarzutów, dotyczących naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 oraz 184 Konstytucji RP, upatrywać należy w tym, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób ich nie uzasadnił. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości ustosunkowania się do nieuzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracyjny, uwzględniając powyższe uwagi, winien zastosować się do przytoczonej wyżej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnienie tego wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za I (480 zł) i II (240 zł) instancję orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).