Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 maja 2011 r., V SA/Wa 2860/10 oddalił skargę R. R. – P. P.-H. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty refundacji wywozowej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Prezes Agencji Rynku Rolnego (ARR) udzielił - zgodnie z wnioskiem R. R. - pozwolenia na wywóz 20 100 kg towaru.
Skarżący dokonał wywozu, a następnie zwrócił się o wypłatę refundacji wywozowej. Mając na uwadze, że możność wypłaty refundacji uzależniona jest od przedstawienia należycie potwierdzonego oryginału karty kontrolnej T5 R. R. podał, że nie posiada dowodu na wywóz towaru. Wyjaśnił, że karty te, przedstawione funkcjonariuszowi celnemu, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie zostały opisane i opieczętowane, lecz zwrócone kierowcy wraz z plikiem innych dokumentów. W ocenie skarżącego powyższa sytuacja spowodowana była prowadzonym na wschodniej granicy Polski strajkiem funkcjonariuszy urzędów celnych, co wiązało się z dokonywaniem odpraw przez urzędników z innych części kraju, którzy nie mieli doświadczenia w procedurze refundacji. Wobec powyższego skarżący zwrócił się do organu, aby za dowód wywozu uznać inny, równoważny dokument, tj. zaświadczenie o wyprowadzeniu towaru poza obszar celny Wspólnoty.
Decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] Prezes ARR odmówił wnioskowanej przez skarżącego refundacji wskazując, iż nie wywiązał się on z obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) podnosząc, że system refundacji wywozowych został unormowany w prawie wspólnotowym rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 612/2009 z 7 lipca 2009 r. ustanawiającym wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U.WE.L.2009.186.1). Rozporządzenie to uchyliło obowiązujące uprzednio rozporządzenie Komisji (WE) Nr 800/1999 ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U.UE.L.1999.102.11).
Powołując się na przepisy ww. rozporządzeń oraz wskazując na wymogi, jakim winno odpowiadać zgłoszenie celne o objęcie procedurą wywozu towarów rolnych, co do których złożony został wniosek o refundację, wynikające z Działu V rozporządzenia Ministra Finansów z 22 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakie powinno spełniać zgłoszenie celne (Dz.U. Nr 94, poz. 902 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie zgłoszeń celnych) Sąd stwierdził, że produkty, w odniesieniu do których skarżący ubiega się o przyznanie refundacji, zostały zgłoszone 11 lutego 2008 r. do procedury wywozu. W polu nr D zgłoszenia funkcjonariusz celny wskazał, iż przeprowadzono częściową kontrolę zgłoszenia celnego i załączników, nie przeprowadzono rewizji towarów, a nadto wskazał, iż założono zamknięcie celne w postaci jednej plomby. Brak jest natomiast potwierdzenia, że produkty objęte powyższym zgłoszeniem zostały przedstawione w urzędzie celnym wyprowadzenia (granicznym) w stanie niezmienionym, tj. z nienaruszonym zamknięciem celnym. Potwierdzeniem na to jest bowiem dokument T5, który nie został wypełniony i zwrócony, ani przedstawiony następnie Prezesowi ARR wraz z wnioskiem o wypłatę refundacji.
Sąd przyjął zatem, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż nieprzedstawienie wymaganego dokumentu przez skarżącego stanowi podstawę do odmowy wypłaty refundacji wywozowej, bowiem stosowne regulacje unijne obowiązujące zarówno w dacie wyprowadzenia produktów, jak również w dacie odmowy, wprowadziły taki wymóg. Analizując akta administracyjne sprawy, jak również wywody skargi Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że dokument T5 nie został przedstawiony Prezesowi ARR w wymaganym prawem terminie.
Stwierdził, że obowiązkiem skarżącego było przedstawienie Prezesowi ARR stosownego dokumentu, z którego wynikałoby, że organ celny potwierdza, iż towary objęte procedurą wywozu zostały wyprowadzone poza obszar celny Wspólnoty w stanie niezmienionym. Z akt sprawy wynika, iż skarżący realizując procedurę wypłaty refundacji poinformował Prezesa ARR, iż nie dysponuje dokumentem T5 zawierającym stosowne adnotacje organu celnego, wobec czego wnosi o przyjęcie alternatywnego do T5 sposobu potwierdzenia wywozu, tj. zaświadczenia o wyprowadzeniu towaru poza obszar celny Wspólnoty.
Podkreślił, iż te twierdzenia skarżącego, które dotyczą błędnego postępowania organu celnego przy czynnościach związanych z procedurą wywozu i potwierdzeniem wyprowadzenia towaru poza obszar celny Wspólnoty nie mogą zostać uwzględnione. Przyjąć bowiem należy, iż organ właściwy do rozpoznania wniosku o wypłatę refundacji wywozowej, tj. Prezes ARR, wobec braku stosownych dokumentów miał podstawę aby uznać, iż wnioskodawca nie spełnił wymogów, jakie nałożyły wskazane regulacje unijne, a w konsekwencji odmówić wypłaty refundacji. Nie jest natomiast rolą Prezesa ARR kontrolowanie prawidłowości działań organów celnych zważywszy, iż Naczelnik Urzędu Celnego w Z. podjął czynności związane z wnioskiem strony o potwierdzenie karty kontrolnej T5; orzekając o odmowie jej potwierdzenia działał w ramach swojej właściwości i pouczył stronę o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie.
Sąd stwierdził ponadto, że rozważenia w sprawie wymaga kwestia, czy istnieje podstawa do przyjęcia, że brak przedstawienia odpowiednich dokumentów spowodowany był działaniem siły wyższej oraz czy można było zastosować w omawianych okolicznościach przepis art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/1999 (odpowiednio art. 46 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 612/2009).
Zgodnie z art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/1999, w przypadku gdy egzemplarz kontrolny T5 lub, gdzie to stosowne, dokument krajowy potwierdzający wyprowadzenie towaru poza obszar celny Wspólnoty, nie został zwrócony do urzędu celnego wyprowadzenia lub do organu centralnego w terminie trzech miesięcy od dnia jego wystawienia wskutek okoliczności niezależnych od eksportera, ten ostatni może złożyć do właściwego organu uzasadniony wniosek o uznanie innych dokumentów za równoważne.
Zdaniem strony skarżącej okolicznością niezależną od eksportera była akcja protestacyjna na wschodniej granicy Polski prowadzona w czasie dokonywania wyprowadzania towarów i związane z nią przeprowadzanie odpraw przez funkcjonariuszy z innych części kraju, którzy nie mieli do czynienia z procedurą refundacji.
W ocenie Sądu stanowisko organu, iż przedstawione przez stronę okoliczności nie stanowią takich, które mieszczą się w pojęciu "niezależnych od eksportera" jest prawidłowe. Po pierwsze Sąd wskazał, iż faktyczne wyprowadzenie towaru poza obszar celny Wspólnoty nastąpiło 14 lutego 2008 r., co wynika choćby z przedłożonego przez stronę skarżącą zaświadczenia Naczelnika Urzędu Celnego w Z. - Oddział Celny Drogowy w D. z 14 marca 2008 r., zaś z informacji Ministerstwa Finansów przekazanej Agencji Rynku Rolnego w piśmie z 31 lipca 2008 r. wynika, że nadzwyczajna sytuacja na wschodniej granicy miała miejsce w styczniu 2008 r. Po drugie, za zasadne Sąd uznał stanowisko orzekających w sprawie organów, iż wskazywane przez skarżącego w toku postępowania okoliczności wynikają z niedopilnowania przez kierowców potwierdzenia kart kontrolnych T5 przez funkcjonariuszy celnych, czego w konsekwencji nie można traktować jako okoliczność niezależną od eksportera.
Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje również podniesiona przez Ministra możliwość potwierdzenia przez urząd celny wyprowadzenia faktu dostarczenia karty kontrolnej T5. Do tego celu służy formularz TC11, którego wzór stanowi załącznik nr 47 do rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93. Wypełnienie tego formularza zależy jedynie od woli zgłaszającego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżący nie okazał jednak formularza TC11 na potwierdzenie okoliczności, że karta kontrolna T5 została przekazana służbom celnym w urzędzie wyprowadzenia.
R. R. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 ppsa, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez oddalenie skargi przy pominięciu naruszenia przepisów postępowania przez prowadzące postępowanie administracyjne organy, w tym przede wszystkim naruszenie dyspozycji art. 46 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 612/2009 (dawniej, jako art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/1999) oraz art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa);
- 2. art. 141 § 4 ppsa poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 107 § 1 kpa, oraz niepełne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz w dalszych pismach procesowych złożonych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;
- 3. art. 151 ppsa poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z naruszeniem przez organy administracyjne przepisów powołanych w pkt 1 skarga winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa;
- 4. art. 3 § 1 w zw. z art. 1 ppsa poprzez dokonanie jedynie częściowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji;
- 5. art. 134 § 1 ppsa polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych w pkt 1.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa - rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wskazanym przepisie, które powodowałyby nieważność prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji postępowania.
Skarga kasacyjna koncentruje się na próbie wykazania odpowiedzialności organu celnego za niedostarczenie przez skarżącego karty kontrolnej T5 dla potrzeb dochodzenia wypłaty refundacyjnej wywozowej w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem ARR. W szczególności skarżący obciąża organ celny, a w konsekwencji również Prezesa ARR, powinnością wykazania, że zaistniały stan rzeczy powstał z przyczyn, za które strona nie ponosi odpowiedzialności. Stanowisko to w świetle przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, na co zresztą trafnie wskazał zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Sąd pierwszej instancji, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego o wypłatę omawianej refundacji wywozowej zakres kognicji Prezesa ARR, a także rozpoznającego odwołanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ograniczony jest do oceny, czy skarżący, jako ubiegający się o wspomnianą płatność, przedstawił dowód na okoliczność opuszczenia przez towar obszaru celnego Wspólnoty w niezmienionym stanie. Takim dowodem jest należycie wypełniona karta kontrolna T5, na co na gruncie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/1999 wskazują m.in.: ust. 10 i ust. 43 preambuły, a także przepisy art. 7 ust. 1 i 3, art. 8, art. 30 ust. 2 i art. 39 ust.
3. Odpowiednie w tej mierze regulacje obowiązują także na gruncie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 612/2009, na co wskazują m.in.: ust. 12 preambuły, art. 5 ust. 8, art. 7 ust. 3, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i art. 46 ust. 1.
Natomiast zakresem kognicji Prezesa ARR, a także odpowiednio Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie jest objęta kontrola prawidłowości działalności służb celnych przy odprawianiu towaru poza obszar Wspólnoty. Kontrola ta, w tym również dokonywana w trybie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, realizowana jest z uwzględnieniem przepisów ustawy o służbie celnej przez wskazane tam organy, a także przez sąd administracyjny, w tym także w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Dlatego za bezprzedmiotowe należy uznać w sprawie obciążające organ celny zarzuty skarżącego, tym bardziej gdy skarżący nie skorzystał z możliwości skontrolowania działalności organu celnego przez sąd administracyjny, na co wskazał Naczelnik Urzędu Celnego w Z. w piśmie z 2 października 2008 r.
W następstwie nieprzedłożenia przez skarżącego karty kontrolnej T5 dla potrzeb ubiegania się o wypłatę refundacji wywozowej nietrafne jest stanowisko skarżącego, w swej istocie zmierzające do nałożenia na organ powinności wykazania skarżącemu odpowiedzialności za brak tego dokumentu. Trudno byłoby zaakceptować taki rozkład postępowania dowodowego, jaki proponuje skarżący. Co prawda, w świetle utrwalonego orzecznictwa w postępowaniu administracyjnym, w tym podatkowym, nie stosuje się art. 6 kc, w myśl którego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 16 listopada 2006 r., I FSK 197/06; LEX nr 262147), niemniej, kwestia ta, jako będąca zagadnieniem prawa materialnego, wynika z przepisów tego prawa. To bowiem przepis prawa materialnego wskazuje, jaką okoliczność ma wykazać strona postępowania, a niejednokrotnie określa również za pośrednictwem jakich środków dowodowych strona ma to uczynić.
Przenosząc to na realia sprawy, o czym była już mowa, domagając się wypłaty refundacji wywozowej to beneficjent obowiązany jest wykazać, że dany towar objęty zgłoszeniem wywozowym opuścił obszar celny Wspólnoty w niezmienionym stanie. Pomijając wyjątki, dokumentem na podstawie którego beneficjent ma obowiązek udowodnić powyższą okoliczność, jest karta kontrolna T5. Tego zaś istotnego dla sprawy dokumentu skarżący nie przedstawił Prezesowi Agencji Rynku Rolnego. Rozpoznając sprawę o wypłatę wnioskowanej refundacji wywozowej organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, z jakiej przyczyny beneficjent nie przedstawił tego dokumentu, a już w każdym razie nie ma obowiązku, a tym bardziej kompetencji, rozstrzygania spornych kwestii pomiędzy beneficjentem a organem celnym, będących przyczyną braku wspomnianego dokumentu.
Z powyższych względów Prezes Agencji Rynku Rolnego nie naruszył, bo nie mógł naruszyć, wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/1999 (obecnie art. 46 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 612/2009), w myśl którego, w przypadku gdy egzemplarz kontrolny T5 lub, gdzie to stosowne, dokument krajowy potwierdzający wyprowadzenie poza obszar celny Wspólnoty, nie został zwrócony do urzędu celnego wyprowadzenia lub do organu centralnego w terminie trzech miesięcy od dnia jego wystawienia wskutek okoliczności niezależnych od eksportera, ten ostatni może złożyć do właściwego organu uzasadniony wniosek o uznanie innych dokumentów za równoważne. W szczególności, co wymaga podkreślenia, właściwym organem jest tutaj organ celny, nie zaś Prezes Agencji Rynku Rolnego, który również nie ma kompetencji do skontrolowania prawidłowości postępowania organu celnego, odmawiającego uwzględnienia wniosku beneficjenta.
Nie są także oparte na usprawiedliwionej podstawie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności skarżący nie wykazał, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 ppsa.
Przechodząc do rozpatrzenia zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 ppsa wskazać należy, iż w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w okolicznościach sprawy nie wystąpiła. Uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Brak jest podstaw dla czynienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 ppsa, w myśl którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w związku z art. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wspomniana ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Skarżący nie wykazał bowiem, jakie środki nieprzewidziane w tej ustawie zastosował Sąd pierwszej instancji, czym miałby naruszyć przepis art. 3 § 1 ppsa, jak również skarżący nawet nie twierdzi, aby rozpoznawana sprawa nie miała przymiotu sprawy sądowoadministracyjnej, co mogłoby naruszyć art. 1 ppsa.
Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 ppsa, w świetle którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie istotnym dla wyniku sprawy Sąd pierwszej instancji skontrolował zaskarżoną decyzję, nie stwierdzając naruszenia przez nią prawa. W szczególności, co wymaga podkreślenia, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego istotnego dla sprawy dowodu, jakim jest karta kontrolna T5, tym samym - co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji - skarżący nie wykazał wymaganym przez prawo dowodem faktu wyeksportowania w niezmienionym stanie poza obszar celny Wspólnoty towaru objętego zgłoszeniem wywozowym. Nie zachodziła zatem istotna dla wyniku sprawy potrzeba przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania w granicach wykraczających poza zakres skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw dla uwzględnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składniki wymagane powołanym wyżej przepisem. Podzielić również należy trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do poprawności zaskarżonej decyzji pod względem formalno-prawnym i jej należytym uzasadnieniem faktycznym i prawnym.
W rezultacie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 ppsa, gdyż wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z zm.).