Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 508/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę [...],[...],[...],[...],[...] na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu stowarzyszenia za zobowiązania z tytułu zwrotu środków na realizację projektu.
Od tego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły:
- a) art. 67 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p." poprzez jego błędną wykładnię zgodnie z którą, przepis ten wyklucza z założenia przedwczesność decyzji orzekającej o odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania zarządzanego przez nich podmiotu w sytuacji gdy podmiot ten złożył wniosek o umorzenie zaległości, który nie został rozpoznany,
- b) art. 116a w związku z art. 116 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) – zwanej dalej "o.p." poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji orzeczenie o odpowiedzialności wszystkich skarżących za zobowiązania Stowarzyszenia, podczas gdy [...] wyraźnie oświadczał, że inni członkowie zarządu, nie mieli żadnego wpływu na powstanie zaległości, a także poprzez błędną wykładnię tych przepisów, zgodnie z którą niemożność ogłoszenia upadłości wobec braku co najmniej dwóch wierzycieli wyłącza możliwość uwolnienia się skarżących od odpowiedzialności za zobowiązania Stowarzyszenia.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego obejmowały:
- - zaniechanie tego, czy członkowie zarządu stowarzyszenia, poza [...], ponoszą winę za ewentualnie niezłożenie wniosku o ogłoszenie upadłości, stwierdzenie której to przesłanki skutkuje niemożnością obarczenia ich odpowiedzialnością,
- - zaniechanie ustalenia, kiedy zarząd Stowarzyszenia powinien był wystąpić do sądu o ogłoszenie upadłości,
- - zaniechanie ustalenia, czy w ogóle nastąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości Stowarzyszenia, a co się z tym dalej wiąże, czy ziściły się przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie wobec skarżących art. 116 § 1 o.p.,
- - przepisów art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w związku z art. 134 p.p.s.a., zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej: "k.p.a." i art. 6 k.p.a., zobowiązujących organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również działania na podstawie prawa i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązującym Sąd do uchylenia decyzji w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, względnie o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wnieśli nadto o zasądzenie solidarnie od organu kosztów postępowania sądowego i oświadczyli, że nie wnioskują o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Warmińsko - Mazurskiego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strony zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że w sprawie dotyczącej odpowiedzialności członków zarządu osoby prawnej za zaległości w uiszczeniu innych niż podatkowe zobowiązań publicznoprawnych, a wymienionych w art. 67 ust. 1 u.f.p. obowiązuje inny niż wynikający z art. 7 k.p.a. rozkład ciężaru dowodu. Zasadą jest bowiem, że to na organach administracji spoczywa pełna odpowiedzialność za zgromadzenie dowodów i ustalenie na ich podstawie faktów zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej. Od tej zasady ustawodawca nierzadko wprowadza wyjątki, bądź to w pełni przerzucając powinność dowodzenia na stronę, bądź to obciążając tym obowiązkiem stronę tylko częściowo.
Konstrukcja odpowiedzialności członka osoby prawnej za zobowiązania publicznoprawne tej osoby opiera się zatem na rozdziale ciężaru dowodzenia. Do obowiązków organu należy bowiem dowiedzenie okoliczności wymienionych w art. 76 u.f.p. i art. 116 § 1 o.p. do dwukropka, tj. występowania zaległości należności publicznoprawnej, danych członków zarządu osoby prawnej oraz bezskuteczności egzekucji u tej osoby prawnej. Z kolei członek zarządu, który chce uwolnić się od tej odpowiedzialności wykazać musi co najmniej jedną z okoliczności wymienionych w punktach 1 i 2 art. 116 § 1 o.p., to jest to, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub otwarto postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2020 r. poz. 814) albo zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa w Prawie restrukturyzacyjnym, albo to, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy, bądź wskaże mienie osoby prawnej, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości w znacznej części.
Już te uwagi prowadzą do konkluzji o niezasadności zasadniczej części zarzutów naruszenia prawa procesowego, bowiem te skoncentrowane były wokół tezy przeciwnej. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie oddalił skargę nie dostrzegając naruszenia art. 6 i 7 k.p.a., bo organy nie były zobowiązane do badania z urzędu okoliczności dotyczących winy czy szerzej - powodów niezłożenia wniosku o ogłoszenie upadłości Stowarzyszenia. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organy należycie stwierdziły wystąpienie przesłanek orzeczenia o odpowiedzialności członków zarządu osoby prawnej, zaś członkowie ci nie wykazali okoliczności ekskulpacyjnych w niezłożeniu wniosku o ogłoszenie upadłości ani nie wskazali mienia pozwalającego na zaspokojenie zobowiązań publicznoprawnych. Organy administracji nie miały zatem obowiązku badania tego, czy i kiedy dokładnie ziściły się podstawy do ogłoszenia upadłości, czy członkowie zarządu ponoszą winę w niezłożeniu wniosku w tym zakresie.
Z tych przyczyn nie można mówić o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powyższymi przepisami prawa o postępowaniu administracyjnym. Dodać należy, że – co do zasady – sąd administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość faktów ustalonych w postępowaniu administracyjnym. Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do niezbadania przez Sąd Wojewódzki wskazanych okoliczności nie jest zatem trafny.
Z kolei zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. pozostają nietrafne z tego powodu, że przepisy te mają charakter kompetencyjnych. W orzecznictwie akcentuje się ich niesamodzielność normatywną, bo istotnie nie wyznaczają one ani formuły procesowej orzekania ani jej kryteriów. Nie stanowią też o czynnościach procesowych podejmowanych w toku sądowej kontroli. Do ich naruszenia mogłoby zatem dojść w zasadzie jedynie wówczas, gdyby sąd wojewódzki nie wywiązał się z obowiązku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji bądź dokonał tej kontroli na podstawie innych niż legalność przesłanek. O naruszeniu tych przepisów nie może być natomiast mowy w sytuacji, gdy sąd – tak jak w niniejszej sprawie – powinność tę zrealizował, natomiast zdaniem skarżącego wynik postępowania powinien być inny (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 368/18, LEX nr 3106435 i podane tam orzecznictwo).
Oceny tej nie zmienia powiązanie tak skonstruowanego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd administracyjny do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, bez względu na podniesione zarzuty i wnioski skargi. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania w ich całokształcie i prawidłowo ocenił, że decyzja ta nie narusza prawa.
Nieuzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Fakty ustalone w tej sprawie uzasadniały zastosowanie przez organy art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 116a § 1 o.p. i akceptując to stanowisko organów Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia prawa.
Przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. ma charakter odsyłający, obligujący do tego, by w zakresie nieuregulowanym przepisami u.f.p. stosować odpowiednio, w sprawach środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, przepisów k.p.a. oraz przepisów działu III o.p. Odpowiednie stosowanie przepisów polega (poza ich stosowaniem wprost bądź niestosowaniem w ogóle) na wprowadzeniu doń niezbędnych modyfikacji tak, by – bez uszczerbku dla istoty danej konstrukcji prawnej – wykorzystać ją nieco inaczej bądź w innym niż pierwotnie przewidzianym zakresie (zob. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, nr 3, s. 370 – 371).
Stanowiące w tej sprawie podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji art. 116a § 1 o.p. i art. 116 § 1 o.p. odnoszą się wprawdzie do odpowiedzialności członków zarządu osób prawnych za zaległości podatkowe, to jest, zgodnie z art. 51 § 1 o.p., niezapłaconego w terminie podatku, jednak konstrukcja stosowania odpowiedniego obliguje do orzekania o takiej odpowiedzialności także w przypadku niezapłaconych w terminie środków publicznych, o których mowa w art. 67 ust. 1 u.f.p. Za tak rozumiane zaległości w uiszczeniu środków publicznych odpowiadają członkowie zarządu osoby prawnej, w tym stowarzyszenia na tych samych zasadach jak za zaległości podatkowe. Podstawa do orzeczenia o tej odpowiedzialności aktualizuje się zatem z chwilą upływu terminu na zapłatę tych środków publicznych. Nie niweczy jej ani uruchomienie trybów nadzwyczajnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu decyzji ostatecznej, z której wynika obowiązek osoby prawnej uiszczenia tych środków ani też wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia ulgi w tym zakresie.
Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym wydanie decyzji orzekającej o odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania osoby prawnej jest przedwczesne, jeżeli złożono wniosek o umorzenie zaległości. Taki rezultat wykładni art. 67 ust. 1 u.f.p. przeczyłby istocie decyzji ostatecznej i skutków prawnych, które ona wywołuje.
Nieuzasadniony jest także zarzut wadliwej wykładni art. 116a w związku z art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o.p. poprzez uznanie, że niedopuszczalność ogłoszenia upadłości wobec co najmniej dwóch wierzycieli blokuje możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności za zobowiązania osoby prawnej, czy też – eliminuje posługiwanie się tę przesłanką wyłączającą odpowiedzialność za zaległości publicznoprawne. Wyjaśnić wobec tego należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony uchodzi pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym stan niewypłacalności dłużnika w rozumieniu w art. 10 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1228 ze zm.) nie zależy od ilości wierzycieli, zaś złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości odróżnić należy od przesłanek jego uwzględnienia. Ich ocena należy natomiast do sądu upadłościowego.
Podstawa do wyłączenia odpowiedzialności członka zarządu osoby prawnej za jej zobowiązania związana jest bowiem jedynie ze złożeniem wniosku o upadłość, nie zaś z wydaniem przez sąd postanowienia o ogłoszenia upadłości. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, zakładającym że w przypadku jednego wierzyciela wskazana przesłanka uwolnienia się od odpowiedzialności nie wchodzi w grę (zob. wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1429/20, LEX nr 3116803 i podane tam orzecznictwo).
Nie doszło również do wadliwego zastosowania art. 116a w związku z art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o.p. Przede wszystkim, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, dla zastosowania tych przepisów oświadczenie jednego z członków zarządu Stowarzyszenia o tym, kto faktycznie odpowiadał za powstanie zaległości tego podmiotu nie miało żadnego znaczenia. Przepisy bowiem nie uzależniają wydania decyzji o odpowiedzialności członka zarządu za zaległości stowarzyszenia od zakresu wewnętrznego podziału obowiązków w ramach zarządu tą osobą prawną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.