Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1465/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 865/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Toruniu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał P.K. płatności z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 150 650,30 zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej w wysokości 18 788,90 zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 30 604,60 zł płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. zmienił P.K. wysokość premii zalesieniowej, począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie z [...] listopada 2011 r.; kwota premii zalesieniowej została ustalona w wysokości 23 050,30 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stwierdził, że począwszy od 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego zmienia decyzje o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej przy uwzględnieniu niższej stawki wynoszącej 1.190 zł/ha, w odniesieniu do zalesionych gruntów zapewniających prawo do przyznania jednolitej płatności obszarowej w 2008 r. oraz przy spełnieniu warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551). W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobowiązany był do zweryfikowania w odniesieniu do działek zalesionych nie wcześniej niż jesienią 2008 r., które w roku 2008 zapewniały prawo do jednolitej płatności obszarowej, spełnianie warunku o którym mowa w art. 7 ww. ustawy. W sprawie ustalono, że obszar o powierzchni 19,37 ha zalesiony jesienią 2011 r. zapewniał w 2008 r. prawo do jednolitej płatności obszarowej i jednocześnie w roku 2015 producent spełnia warunki do przyznania płatności bezpośrednich.

W wyniku rozpatrzenia wniosku obszarowego, w dniu [...] kwietnia 2016 r. organ i instancji wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 (JPO) do działki rolnej E o powierzchni 19,37 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo zaskarżoną decyzją zmniejszono wysokość premii zalesieniowej od 2015 r. do kwoty 23 050,30 zł (19,37 ha x 1.190 zł).

Odnosząc się do zarzutów odwołania co do zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa), związanej z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego, organ wskazał, że ta ostatnia zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Natomiast premia zalesieniowa stanowi rekompensatę utraconych dochodów, wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne. Stawka tej premii (1.580 zł/ha) została wyliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej średniej płatności bezpośredniej, gdyż dotychczas zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie można było wypłacać płatności bezpośrednich do zalesionych gruntów. Zmiana wysokości premii zalesieniowej podyktowana była implementacją rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1307/2013, na mocy przepisów którego od 2015 r. do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich zalicza się m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniały rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej.

Począwszy zatem od 2015 r. producenci rolni uzyskali możliwość ubiegania się o jednolitą płatność obszarową do zalesionych od 2008 r. gruntów. Natomiast w celu zapewnienia przez państwo członkowskie braku nad kompensacji (wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów, które komponent płatności bezpośrednich mają wliczony w stawkę premii zalesieniowej - podwójne finansowanie) prawodawca dokonał zmiany przepisów rozporządzenia i zmniejszył wysokość stawki premii zalesieniowej dla gruntów, które kwalifikują się do JPO z 1.580 zł/ha do 1.190 zł/ha.

Oddalając skargę WSA w Bydgoszczy wskazał, że zmiana ww. rozporządzenia, a mianowicie stawki premii zalesieniowej, spowodowana była zmianą prawa unijnego poprzez objęcie systemem wsparcia bezpośredniego gruntów zalesionych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu Sąd I instancji powołał się na:

1. - art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),
2. - art. 91 Konstytucji RP, z którego wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami krajowymi,
3. - rozporządzenie unijne 1307/2013, będące bezpośrednim źródłem prawa,
4. - ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...], zwana dalej "ustawą PROW" w szczególności art. 20 i 29,
5. - rozporządzenia zmieniające, wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...].

Analizując treść art. 29 ust. 1 ww. ustawy (stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia) Sąd I instancji podkreślił, że co do zasady w języku prawniczym pojęcie "trybu" jest najczęściej rozumiane jako procedura rozpatrywania określonych spraw - co oznacza, że nie może być ono odnoszone do metody działania organów władzy publicznej rozumianej jako zbiór materialnoprawnych zasad - pojęcie zaś "(szczegółowych) warunków" jako określenie zasad regulujących określone zagadnienie. W związku z tym, w sytuacji gdy przesłanki nabycia prawa są określone w ustawie upoważniającej, to operowanie klauzulą "szczegółowych warunków" nie powinno być rozumiane jako określenie odnoszące się do materialnoprawnych przesłanek nabycia danego prawa, które określone zostały w ustawie. Oznacza to, że zakres materii przekazanej do uregulowania rozporządzeniem przy zastosowaniu zabiegu polegającego na określeniu jej jako "szczegółowy tryb i warunki", nie może być odczytywany w sposób, który w związku z treścią rozporządzenia wydanego w oparciu o tak określone upoważnienie ustawowe niweczyłby realizację przesłanek nabycia praw określonych w samej ustawie, czy tak jak rozpoznawanym przypadku - akcie wspólnotowym.

Zwrócono przy tym uwagę na końcowy zapis powołanego przepisu rozporządzenia, który wyraźnie formułuje element celowości regulacji wykonawczej mającej zapewnić prawidłową realizację programu i specyfikę poszczególnych działań. Za oczywistą uznano konieczność zastosowania w sposób bezpośredni rozporządzenia 1307/2013 w tym jego art.

32. Zmiana warunków przyznania pomocy nie może bowiem zmierzać do podwójnego przyznania płatności - w oparciu o przyznane prawo z dotychczasowej decyzji i jednocześnie w ramach jednolitej płatności. Użyte w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" przy uwzględnianiu celu regulacji, należy uznać, że obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydania decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł zatem w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną. Wyprowadzając wniosek, że § 2 rozporządzenia zmieniającego został wydany w zgodzie z upoważnieniem ustawowym wskazano, że jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 kpa.

Skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w powiązaniu z art. 163 kpa, to nie mogła nastąpić na podstawie art. 155 kpa, wobec czego zarzuty skarżącego, że nie wyraził zgody uznano za bezprzedmiotowe. Brak powołania w podstawach prawnych decyzji przepisu art. 163 kpa nie wpłynął na ich prawidłowość, ponieważ organy właściwie wskazały na przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego, będącego przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 kpa.

WSA w Bydgoszczy nie podzielił również stanowiska skarżącego co do bezprawnego uszczuplania nabytego decyzją ostateczną uprawnienia oraz ochrony praw nabytych, gdyż zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącego z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

W skardze kasacyjnej P.K. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi WSA naruszenie:

1. - przepisów prawa materialnego, to jest:
2. 1) art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoim zakresem obejmuje delegację ustawową dla właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu podstawy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy na zalesianie, podczas gdy zgodnie z jego literalnym brzmieniem dotyczy on wyłącznie szczegółowych zasad przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej, a więc konkretnych czynności technicznych podejmowanych przez organ (Agencję) w ramach ustalonej dla rolnika pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych i nie uprawnia tego organu do tworzenia podstaw prawnych nowych trybów zmiany decyzji ostatecznych;
3. 2) art. 21 ust. 5 ustawy PROW w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie nie doszło do ograniczenia nabytych przez stronę postępowania praw i przyjęciu, iż przyznanie stronie uprawnienia do złożenia odrębnego wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich nie narusza interesów majątkowych strony i jest dla niej korzystne, podczas gdy korzyść ta jest iluzoryczna, tymczasowa i nie uwzględnia całokształtu stosunków prawnych i ekonomicznych w związku z przyjętymi rozwiązaniami legislacyjnymi;
4. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może być materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o zmianie decyzji, podczas gdy ma on charakter procesowy (kompetencyjny) i może być uznany wyłącznie za podstawę do wszczęcia z urzędu samego postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie w razie braku możliwości zastosowania orzeczenia reformatoryjnego o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, jak również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami środka prawnego.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z postawionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na to rozstrzygnięcie.

Przed omówieniem ww. kwestii zauważyć wypada, że zagadnienia te były przedmiotem analizy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie m.in. w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 760/16; w Kielcach w wyroku z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 478/16; w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 864/16; w Warszawie w wyrokach z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 720/16 i z 25 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/16 (dostępne w CBOiSA). W orzeczeniach tych Sądy administracyjne stanęły na identycznym jak Sąd I instancji stanowisku, co do zmiany uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie, poprzez zmniejszenie premii zalesieniowej - wobec zmiany prawa unijnego, z uwagi na dodatkowe objęcie systemem wsparcia bezpośredniego gruntów zalesionych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach wskazanego wyżej działania stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana skarżącemu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. w wysokości zgodnej z obowiązującymi wówczas przepisami - płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r., zmieniające ww. rozporządzenie zalesieniowe, które przepisem § 1 pkt 4 zmieniło dotychczasową stawkę na kwotę 1.190 zł - dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b/ ppkt ii/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 2 rozporządzenia zmieniającego zawarto zapis, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b/ ppkt ii/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20 12 2013, s. 608 ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b/ ppkt ii/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

W sprawie nie jest sporne, że grunty skarżącego kasacyjnie:

1. - po pierwsze, zostały objęte premią zalesieniową i są gruntami, o których mowa w powyższym art. 32 ust. 2 lit. b/ ppkt ii/ rozporządzenia nr 1307/2013;
2. - po drugie, zostały również wskazane we wniosku beneficjenta o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2015 r. i pomoc z tego tytułu przyznano stronie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (m.in. do działki rolnej E o powierzchni 19,37 ha, położonej na działce ewid. nr [...]).

Okoliczności te miały istotne znaczenie w sprawie, gdyż począwszy od 2015 r. zgodnie z regulacją § 2 rozporządzenia zmieniającego, której naruszenie przez WSA w Bydgoszczy zarzuca skarżący kasacyjnie, w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b/ ppkt ii/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, s. 608 ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w stanie faktycznym sprawy zachodziły podstawy do subsumpcji przywołanego przepisu. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do argumentacji o naruszeniu:

1. - art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoim zakresem obejmuje delegację ustawową dla właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu podstawy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy na zalesianie;
2. - art. 21 ust. 5 ustawy PROW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do ograniczenia nabytych przez stronę postępowania praw;
3. - § 2 przepisu rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może być materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o zmianie decyzji, podczas gdy ma on charakter jedynie procesowy (kompetencyjny).

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne - z niżej przytoczonych przyczyn:

Rozporządzenie zmieniające zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, zgodnie z którym minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

1. a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,
2. b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,
3. c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,
4. d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,
5. e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, użyte w cyt. przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w ww. rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną. Zwracając uwagę na końcowy zapis cyt. przepisu, który wyraźnie formułuje element celowości regulacji wykonawczej mającej zapewnić prawidłową realizację programu i specyfikę poszczególnych działań, należy zaakcentować konieczność zastosowania w sposób bezpośredni rozporządzenia 1307/2013, tak aby zmiana warunków przyznania pomocy nie zmierzała do podwójnego przyznania płatności w oparciu o przyznane prawo z dotychczasowej decyzji i jednocześnie w ramach jednolitej płatności.

W tych okolicznościach zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań uprawniało delegowany organ do odczytania delegacji jako upoważnienia do odpowiadającej ww. celom weryfikacji uprawnień, a w konsekwencji do wzruszenia poprzedniej decyzji dotyczącej zakresie premii zalesieniowej.

W konsekwencji, niezależnie od krajowych źródeł prawa, należy odwołać się do prawa unijnego, to jest:

1. - pkt 22 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. UE L 2013.347.487 ze zm.), zgodnie z którym "Państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013";
2. - pkt 18 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 608 ze zm.), który stanowi, że "aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie".

Podkreślenia wymaga, że Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, a także warunki, na jakich pomoc ta jest przyznawana. Przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom. Na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do ww. rozporządzenia nr 1305/2013.

Jak już to wyżej wskazano, w preambule tej znajdują się także zapisy, z których wynika staranie, aby państwa członkowskie zapewniły, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

W sprawie należy również odwołać się:

1. - po pierwsze, do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zgodnie z którym rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich;
2. - po drugie, do zasady bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikającą z wykładni art. 91 Konstytucji RP.

Z powyższych zasad oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że rozporządzenie unijne (które ze swej istoty jest stosowane bezpośrednio oraz obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym państwa członkowskiego) z zasady wywołuje także skutek bezpośredni i jest zdolne do tworzenia indywidualnych praw, które muszą być chronione przez sądy krajowe. Podobnie w polskiej judykaturze, jak również w piśmiennictwie naukowym powszechnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1370/12, dostępny w CBOiSA; S. Biernat, Zasady pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, Gdańskie Studia Prawnicze 2011, t. XXV, s. 48; A. Wróbel, Sądy administracyjne jako sądy Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 477).

Z kolei w wyroku z dnia 22 czerwca 1989 r. wydanym w sprawie 103/88 Fratelli Constanzo SpA v. Comune di Milano Europejski Trybunał Sprawiedliwości zrównał obowiązki sądów i organów administracji państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego, uznając, że na tych ostatnich w takim samym stopniu jak na organach wymiaru sprawiedliwości spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego, a jednocześnie obowiązek powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (szerzej: A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawej unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015; B. Wojeciechowski, M. Zirk-Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n.).

W rezultacie, w polskim porządku prawnym przyjęto regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. Należy również zwrócić uwagę na obowiązek stosowania prawa unijnego przez wszystkie organy państw członkowskich, który wynika z uregulowanej w art. 4 ust. 3 TFUE zasady współpracy. Zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub z aktów instytucji Unii. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki z dnia 12 czerwca 1990 r. w sprawie C-8/88 Federal Republic of Germany przeciwko Commission of the European Communities, ECR 1990, s. I-2321; z dnia 27 marca 1980 r. w sprawie C-61/79 Administrazione delle finanze dello Stato przeciwko Denkavit italiana Srl, ECR 1980, s. 1205, z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawie C-50/96 Deutsche Telekom AG v Lilli Schröder, ECR 2000, s. I-6743), do wszystkich władz państw członkowskich należy zapewnienie przestrzegania prawa unijnego w ramach ich kompetencji.

Z tych też względów, zważywszy na konglomerat przywołanych w uzasadnieniu przepisów unijnych i krajowych, kwestionowane przez stronę skarżącą rozporządzenie zmieniające miało podstawę w obu tych wzajemnie przenikających się i koherentnych systemach prawnych. Przesądza to o nietrafności zarzutu dotyczącego przekroczenia przez ministra udzielonego mu upoważnienia. Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy, mógł - mając na uwadze treść norm unijnych - zmienić w wydanym rozporządzeniu stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Należy zarazem stwierdzić, że regulacja § 2 rozporządzenia zmieniającego została wydana w zgodzie z upoważnieniem ustawowym, co prowadzi do wniosku, że jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 kpa, wywierający, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, również skutki materialnoprawne. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II kpa, o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne.

Tym samym w art. 163 kpa ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami kpa. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Treść art. 163 kpa wskazuje jedynie na to, że "obok siebie" obowiązują równolegle przepisy dotyczące dwóch grup trybów weryfikacji decyzji: regulowane w kpa oraz tryby regulowane przepisami szczególnymi, którym jest w sprawie rozporządzenie zmieniające. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1156/93).

W zakresie zarzutów środka prawnego zauważyć należy, że w doktrynie zgłaszana jest wątpliwość, czy określenie "przepisy szczególne" użyte w art. 163 kpa powinno obejmować również akty pod ustawowe, skoro w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych wyjątki od tej zasady może regulować tylko kpa lub ustawa szczególna (art. 16 § 1 kpa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa są przepisy prawne rangi ustawowej, jak również przepisy aktów prawnych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. W konstytucyjnym systemie źródeł prawa polskiego przepisy prawne o mocy powszechnie obowiązującej, w tym w szczególności przepisy kształtujące prawa i obowiązki obywateli, mogą bowiem być stanowione zarówno w drodze ustaw, jak i w drodze aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1991 r. sygn. akt II SA 369/91).

Jakkolwiek art. 163 kpa nie został powołany przez organ w podstawach prawnych decyzji, gdyż nie jest samodzielną podstawą zmiany decyzji administracyjnej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91), niemniej miał on w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Natomiast odstępstwo od określonych w kpa zasad w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej ustawodawca przewidział wyłącznie w zakresie trybu określonego w art. 155 kpa. W związku z powyższym, skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w oparciu pośrednio o treść art. 163 kpa, to nie mogła nastąpić na podstawie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 155 kpa stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw.

Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut skargi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 21 ust. 5 ustawy PROW, zgodnie z którym w przypadku o którym mowa w art. 155 kpa organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy na mocy której strona nabyła prawo również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Godzi się zauważyć, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 163 (oraz art. 155 i art. 161) kpa jest niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa i chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku.

Podnieść należy, że o ile zasada ochrony praw nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw. Za niezasadne należy również uznać zarzuty skarżącego kasacyjnie o naruszeniu jego interesów majątkowych. Mianowicie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, akceptując prawidłowe ustalenia organu odwoławczego, zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącego z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa, prawidłowo uznając, że rozporządzenie zmieniające zostało wydane w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy PROW w kontekście przytoczonych wyżej przepisów unijnych.

Końcowo jeszcze raz należy uwypuklić kwestię tego, że mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy prawa krajowego stanowią bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej regulacji prawnych. Za sprawą aktywności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyinterpretowano jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujące w Polsce wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne, kontrolując legalność działania organów administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowane są do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "«tradycyjnych» norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa.

W judykaturze, jak również w piśmiennictwie zgodnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich, czego urzeczywistnieniem w sprawie była treść kwestionowanej przez stronę regulacji § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).