Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1470/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. oddalił skargę (...) (dalej: "Strona" lub "Skarżący") na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012-2013.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu (...) maja 2012 r. wpłynął do Biura Powiatu (...) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w (...) wniosek Strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007 - 2013 na 2012 rok.

W oparciu o złożoną deklarację, organ I instancji wydał w dniu (...) grudnia 2012 r. decyzję o przyznaniu Stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 do upraw w wariantach:

1. – 2.1 do zatwierdzonego areału 27,60 ha w kwocie 21804,00 zł (stawka płatności 790,00 zł/ha),
2. – 2.3 do zatwierdzonego areału 12,04 ha w kwocie 3130,40 zł (stawka płatności 260,00 zł/ha),
3. – 3.1.2 do zatwierdzonego areału 11,15 ha w kwocie 5575,00 zł (stawka płatności 500,00 zł/ha) łącznie 30509,40 zł, która została przekazana na rachunek bankowy Strony w dniu (...) lutego 2013 r.

W decyzji wskazano, że Strona rozpoczęła w dniu (...) marca 2012 r. 5 - letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Następnie dnia (...) maja 2013 r. Strona wniosła do Biura Powiatowego ARiMR w (...) wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., w którym zadeklarowała uprawy w wariantach:

1. - 2.1 na areale 27,60 ha,
2. - 2.3 na areale 12,04 ha
3. - 3.1.2 na areale 11,15 ha.

Dnia (...) października 2013 r. Strona złożyła do organu I instancji informację o nieudanej uprawie gryki na 15,10 ha (działki rolne G i F wariant 2.1.) z powodu słabych wschodów nasion i żerowania dzikich zwierząt, która została zaorana.

Po weryfikacji wniosku i złożonych wyjaśnień, organ I instancji decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013, łącznie 18580,40 zł do upraw w wariantach:

1. – 2.1 do zatwierdzonego areału 12,50 ha w kwocie 9875,00 zł (stawka płatności 790,00 zł/ha), po wykluczeniu powierzchni 15,10 ha działek rolnych G i F z nieudaną uprawą gryki,
2. – 2.3 do zatwierdzonego areału 12,04 ha w kwocie 3130,40 zł (stawka płatności 260,00 zł/ha),
3. – 3.1.2 do zatwierdzonego areału 11,15 ha w kwocie 5575,00 zł (stawka płatności 500,00 zł/ha).

W wariancie 2.1 organ wykluczył z płatności działki rolne G i F (działka ewidencyjna nr (...) obręb (...), gmina (....), powiat (...) na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), gdyż nie został spełniony wymóg - w części II, ust. 1 pkt 1 - przeznaczenia uprawy na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi, do przetwórstwa, kompostowania bądź przekazania do innego gospodarstwa. Organ ten nie uznał wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie Strony.

Strona wniosła od ww. decyzji odwołanie, zaś Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w (...) po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia (...) października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Dnia (...) listopada 2014 r. do (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w (...) wpłynął wniosek Strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Prezes ARiMR decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w (...) i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Od ww. decyzji Prezesa ARiMR Strona wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia (...) maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Strona zaskarżyła decyzję do WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., V SA/Wa 2958/15 skargę Strony oddalił.

Następnie, w dniu (...) maja 2014 r. Strona złożyła kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. do upraw w wariantach:

1. – 2.1 na areale 27,60 ha;
2. – 2.3 na areale 12,04 ha;
3. – 3.1.2 na areale 11,15 ha.

Na tej podstawie organ I instancji wydał w dniu (...) maja 2015 r. decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 18510,40 zł, a organ odwoławczy decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o dopłaty na 2014 rok organ I instancji decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r. przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 30 439,40 zł do upraw w wariantach:

1. – 2.1 do zatwierdzonego areału 27,60 ha w kwocie 21804,00 zł (stawka płatności 790,00 zł/ha),
2. – 2.3 do zatwierdzonego areału 12,04 ha w kwocie 3130,40 zł (stawka płatności 260,00 zł/ha),
3. – 3.1.2 do zatwierdzonego areału 11,01 ha w kwocie 5505,00 zł (stawka płatności 500,00 zł/ha).

Organ wykluczył z płatności w wariancie 3.1.2 działkę rolną HA o areale 0,14 ha (działka ewidencyjna nr (...) obręb (...), gmina (....), powiat (...) z uwagi na to, że działka ta została zadeklarowana w innym miejscu działki ewidencyjnej niż w poprzednich latach, zaś teren ten nie został objęty obszarem Natura 2000. Dlatego też nie przyznano Stronie płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 3.1.2 do działki rolnej HA, ponieważ znajdowała się ona poza zasięgiem obszaru Natura 2000. W dniu (...) września 2017 r. Kierownik Biura Powiatu (...) ARiMR zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2012 - 2013 ze względu na niedotrzymanie warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. powierzchni trwałych użytków zielonych w wariancie 3.1.2 (działka rolna HA o areale 0,14 ha) i wymogu uzyskania plonu gryki na działkach rolnych F i G na obszarze 15,10 ha w wariancie 2.1, który mógłby być wprowadzony na rynek – co zostało stwierdzone ww. ostatecznych decyzjami organów ARiMR.

Strona złożyła wniosek "o zachowanie prawa do dalszych działań w ww. sprawie" i w dniu (...) stycznia 2018 r. wniosła do organu I instancji pismo, w którym stwierdziła, że postępowanie zostało wszczęte bezzasadnie ze względu na wystąpienie w gospodarstwie siły wyższej.

Dnia (...) stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w (...) wydał decyzję nr jw., którą ustalił Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012 - 2013 w wysokości 11.999,00 zł.

Strona zaskarżyła decyzję organu I instancji odwołaniem wskazując, że została ona wydana z "rażącym naruszeniem obowiązującego prawa" i wniosła o umorzenie postępowania w całości.

Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2018 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że Strona otrzymała płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 na mocy decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. w łącznej kwocie 30509,40 zł, która została przekazana w dniu (...) lutego 2013 r. na rachunek bankowy Strony. Tym samym Strona rozpoczęła 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia (...) marca 2012 r. w pakiecie rolnictwo ekologiczne, w wariantach 2.1 i 2.3 oraz w pakiecie "ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie 3.1.2 na zgłoszonych działkach rolnych.

Powołując się dalej na art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1856 ze zm.) oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ stwierdził, że na podstawie ustaleń dokonanych przez organ I instancji odnośnie do zmniejszenia areału upraw ekologicznych w wariancie 2.1 w 2013 roku i trwałych użytków zielonych w wariancie 3.1.2 w 2014 roku, Strona w oparciu o powyższe przepisy zobowiązana jest zwrócić następujące kwoty:

1. – wariant 2.1 - za rok 2012 - płatność przyznana do powierzchni 27,60 ha - 12,50 ha powierzchnia stwierdzona upraw w 2013 roku = 15,10 ha * 790,00 zł/ha (stawka płatności) = 11929,00 zł;
2. – wariant 3.1.2 - za rok 2012 płatność przyznana do powierzchni 11,15 ha - 11,01 ha powierzchnia stwierdzona upraw w 2013 roku = 0,14 ha * 500,00 zł/ha (stawka płatności) = 70,00 zł;
3. – wariant 3.1.2 - za rok 2013 płatność przyznana do powierzchni 11,15 ha - 11,01 ha powierzchnia stwierdzona upraw w 2013 roku = 0,14 ha * 500,00 zł/ha (stawka płatności) = 70,00 zł – odstąpienie.

Łącznie do zwrotu za 2012 r. kwota 11929,00 zł + 70,00 zł = 11999,00 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, podjął wszelkie czynności w trakcie prowadzonego postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w zaskarżonej decyzji i załatwił sprawę działając zgodnie z przepisami prawa oraz właściwie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie.

Organ II instancji stwierdził, że poza sporem jest to, że Strona nie dotrzymała wymogów dotyczących ekologicznej uprawy gryki w wariancie 2.1 oraz zmniejszyła powierzchnię trwałych użytków zielonych w wariancie 3.1.2 objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w okresie trwania 5 letniego Programu Rolnośrodowiskowego.

Dalej organ odwoławczy ustalił, że w niniejszej sprawie 5 letni Program Rolnośrodowiskowy Producenta zakończył się dnia (...) marca 2017 r. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie w dniu (...) lipca 2014 r. decyzji nr (...) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za wariant 2.1 na 2013 rok oraz doręczenie dnia (...) maja 2015 r. decyzji nr (...) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za wariant 3.1.2 na 2014 r.

Przywołując stosowne przepisy prawa organ stwierdził, że termin przedawnienia w sprawie wynosi 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli upłynie on dopiero w dniu 10 maja 2021 r.

Ponadto ustalono, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na przesłanki zawarte w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2012 r. i 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego, właściwie organ I instancji przyjął, że w gospodarstwie Strony nie wystąpiły żadne zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej/nadzwyczajnych okoliczności podane w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE E 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.).

W zaskarżonej decyzji organ nie uznał wystąpienia siły wyższej w gospodarstwie Strony, tj. zniszczeń dokonanych w uprawie gryki przez dzikie zwierzęta ze względu na brak odpowiedniego, skutecznego zabezpieczenia uprawy poprzez jej odpowiednie grodzenie, w sytuacji, gdy, pole tej uprawy znajdowało się w bezpośrednim sąsiedztwie lasów. Uprawa ta nie była ogrodzona żadną siatką lub innym grodzeniem utrudniającym wejście zwierzętom na jej teren i w ten sposób stała się miejscem ich żerowania.

Zwrócono nadto uwagę, że zalanie nasion gryki podczas wichury w 2011 r., które spowodowało ich słabszą siłę kiełkowania, miało również wpływ na zanieczyszczenie tych nasion. Dlatego też organ ma wątpliwości, czy nasiona te były po pierwsze zdatne do wykiełkowania, a po drugie czyste ekologicznie i czy nadawały się do uprawy ekologicznej gryki.

Organ ten stwierdził, że organ I instancji zbadał również czy w sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organ odwoławczy przywołał brzmienie tego przepisu i stwierdził, że kwoty obliczonej należności za lata 2012 i 2013 wynoszą odpowiednio: 11999,00 zł i 70,00 zł, zaś kurs wymiany euro odnośnie dokonania płatności za 2012 rok wynosi 4.1988 zł, zaś za 2013 - 4.1446 zł, co oznacza, że obliczona kwota do zwrotu za 2012 r. przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006, natomiast kwota do zwrotu z 2013 rok kwoty tej nie przekracza i dlatego organ odstąpił tylko od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na opisaną wyżej decyzję, Skarżący wniósł o nakazanie organowi II instancji ponownego, rzetelnego zbadania sprawy i wydania "właściwej decyzji".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż Skarżący w 2012 r. rozpoczął realizację 5-o letniego Programu Rolnośrodowiskowego w pakiecie rolnictwo ekologiczne, w wariantach 2.1 i 2.3 oraz w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. Skarżącemu przyznana została płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012 w łącznej kwocie 30509,40 zł, która została przekazana w dniu (...) lutego 2013 r. na rachunek bankowy Strony. Przy czym do upraw w wariancie 2.1 przyznano płatność do areału 27,60 ha w kwocie 21804,00 zł (stawka płatności 790,00 zł/ha) zaś w wariancie 3.1.2 przyznano płatność do zatwierdzonego areału 11,15 ha w kwocie 5575,00 zł (stawka płatności 500,00 zł/ha). W 2013 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej jednakże płatność ta, na mocy ostatecznej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., została mu przyznana w pomniejszonej wysokości z uwagi na wykluczenie przez organy ARiMR z płatności w wariancie 2.1 powierzchni 15,10 ha działek rolnych G i F z nieudaną uprawą.

Wykluczenie to wynikało z powodu braku spełnienia przez Skarżącego wymogu zapisanego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego - przeznaczenie uprawy na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi, do przetwórstwa, kompostowania bądź przekazanie do innego gospodarstwa. Ustalenia te wynikały m.in. z informacji złożonej przez Skarżącego dnia (...) października 2013 r., zgodnie, z którą uprawa gryki na 15,10 ha (działki rolne G i F) z powodu słabych wschodów nasion i żerowania dzikich zwierząt nie została zrealizowana a działki te zostały zaorane.

WSA zauważył również, że organ II instancji, decyzją z dnia (...) października 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji zaś Skarżący nieskutecznie usiłował doprowadzić do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Postępowanie w tej sprawie (stwierdzenia nieważności) zostało zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r., V SA/Wa 2958/15 oddalającym skargę. Również w 2014 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej do ww. wariantów. Z wnioskowanej płatności, na mocy ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w (...), wykluczono w wariancie 3.1.2 działkę rolną HA o areale 0,14 ha, ponieważ działka ta została zadeklarowana w innym miejscu działki ewidencyjnej niż w poprzednich latach, przez co znalazła się ona poza obszarem Natura 2000. Tym samym przyznana Skarżącemu płatność rolnośrodowiskowa za 2014 r. została przyznana do ww. wariantu i areału w pomniejszonej wysokości.

Tym samym ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w ww. ostatecznych decyzjach dotyczących przyznania Skarżącemu kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. i 2014 r. w pomniejszonej wysokości, zasadnie zostały przyjęte przez organy ARiMR, jako podstawa przeprowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że Skarżący w istocie nie kwestionował faktu zaorania w 2013 r. uprawy gryki na 15,10 ha (działki rolne G i F) ani faktu zadeklarowania w 2014 r. działki rolnej HA o areale 0.14 ha w innym miejscu działki ewidencyjnej niż w poprzednich latach i jej zadeklarowania poza obszarem Natura 2000. Skarżący nie kwestionował również faktu, że w obrocie prawnym funkcjonują ww. ostateczne decyzje organów ARiMR w przedmiocie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. we wnioskowanej wysokości i wypłaty wsparcia ze ten rok, za 2013 r. w pomniejszonej (z powyższych powodów) wysokości oraz za 2014 r. w pomniejszonej (z uwagi na ww. okoliczności) wysokości.

W ocenie WSA, rozważenia wymagała kwestia czy nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013 r. i 2014 r., tj. brak realizacji zobowiązania na działkach rolnych G i F w 2013 r. oraz zadeklarowanie innego położenia w 2014 r. działki rolnej HA skutkująca wykluczeniem jej z obszaru NATURA 2000 skutkują koniecznością ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w latach poprzednich (tzn. w okresie 2012-2013).

Sąd I instancji stwierdził, że z ustaleń organów wnikało, iż Skarżący w 2013 r. nie zrealizował zobowiązania rolnośrodowiskowego na łącznej powierzchni 15,10 ha w wariancie 2.1 na działkach rolnych G i F oraz w 2014 r. na łącznej powierzchni 0.14 ha w wariacie 3.1.2. działki rolnej HA. Oznacza to, że nie zrealizował rozpoczętego w 2012 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego na ww. powierzchni przez okres pięciu lat. Okoliczność ta z kolei skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności rolnośrodowiskowej pobranej od 2012 r. do powierzchni, na której to zobowiązanie nie jest realizowane stosownie do brzmienia przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jeżeli chodzi o wysokość nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2013 to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono szczegółowe wyliczenie w tym zakresie z odniesieniem do poszczególnych wariantów. WSA podzielił prawidłowość tego wyliczenia. Prawidłowości tego wyliczenia nie kwestionował również Skarżący.

W ocenie Sądu I instancji organy w prawidłowy sposób ustaliły również czy w niniejszej sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 z dnia 21.06.2005r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z dnia 11.08.2005r., s.1 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (WE) nr 1290/2005.

Zdaniem WSA organy zasadnie uznały również, że w gospodarstwie Skarżącego nie wystąpiły żadne zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej/nadzwyczajnych okoliczności podane w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE E 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.).

Odnosząc się do terminu poinformowania organów ARiMR o wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie Skarżącego, Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący pismem z dnia (...) października 2013 r. poinformował organ o nieudanej uprawie gryki na działkach rolnych G i F o łącznej powierzchni 15,10 ha (wariant 2.1.) wskazując, iż uprawę tą uznaje za nieudaną w 100%, plantację przeznacza do zaorania, zatem zbioru nasion nie będzie. Jako przyczynę powyższego Skarżący wskazał słabe wschody nasion oraz żerowanie dzikiej zwierzyny. WSA podkreślił, że na wezwanie organu z dnia (...) maja 2014 r. o wskazanie daty wystąpienia siły wyższej w gospodarstwie Skarżącego i przedłożenia dowodów w tym zakresie, Skarżący pismem z dnia (...) czerwca 2014 r. wskazał, że szkody łowieckie występują w gospodarstwie przez cały rok, co uniemożliwia Skarżącemu prowadzenie działalności rolniczej i nie załączył stosowanych dokumentów. Na dalszym etapie Skarżący wskazał na zalanie nasion gryki w 2011 r. w trakcie wichury.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji zasadne jest twierdzenie, że Skarżący, zarówno w odniesieniu do 2013 r. i 2014 r., nie zachował terminu 10-o dniowego terminu do zawiadomienia organów ARiMR o wystąpieniu siły wyższej mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego przez Skarżącego jak i nie przedłożył w tym zakresie stosowanych dokumentów.

Odnosząc się z kolei do kwalifikacji wskazanych przez Skarżącego zdarzeń do kategorii siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności Sąd i w tym zakresie uznał stanowisko organów za zasadne. Sąd stwierdził, że ani szkody łowieckie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ani zalanie nasion gryki w 2011 r. nie stanowią siły wyższej w ww. rozumieniu. Sąd uznał, że Skarżący, który od wielu lat toczy spory z Kołem Łowieckim w związku ze szkodami wyrządzanymi w jego gospodarstwie przez dzikie zwierzęta, miał świadomość – zarówno w chwili podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego jak i składania wniosków o płatność kontynuacyjną w 2013 r., że brak zabezpieczenia upraw przed zwierzyną leśną może doprowadzić do ich zniszczenia. Takiego zabezpieczenia Skarżący jednak nie dokonał zobowiązując się jednocześnie, że w okresie 5-u lat będzie realizował na tych gruntach Program Rolnośrodowiskowy w ściśle określonych wariantach.

Zasadnie w tym zakresie organy powołały orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2016 r., I SA/Sz 1276/15 w uzasadnieniu, którego Sąd wskazał, że "szkody spowodowane przez leśne zwierzęta nie sposób uznać za okoliczność, której nie można było przewidzieć i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika, bowiem rolnik powinien zabezpieczyć sad przed wejściem zwierząt z lasu, a skoro tego nie uczynił, to powinien liczyć się z możliwością spowodowania szkód przez leśne zwierzęta."

W ocenie Sądu I instancji, dostarczone przez Skarżącego dokumenty w postaci protokołów szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych z roku 2010 i 2012, wniosek z dnia (...) sierpnia 2013 r. "o zawezwanie do próby ugodowej" Koła Łowieckiego (...) w (...) za szkody w uprawie żyta ozimego z wsiewką wyki kosmatej na 14,90 ha oraz uprawie gryki zwyczajnej na 8,50 ha przez leśne zwierzęta, interpelację z dnia 15 lipca 2015 r. o wyłączenie z obwodu łowieckiego Koła Łowieckiego (...) działek ewidencyjnych nr (...), (...), (...),(...) i (...) czy też 9 zdjęć upraw z lat 2010, 2011, 2013, 2016 i 2017, jak zasadnie wskazały organy ARiMR, potwierdzają jedynie, że pola uprawne znajdują się w sąsiedztwie lasów i są miejscem żerowania leśnych zwierząt. Potwierdzają również, że Skarżący nie zastosował żadnego grodzenia upraw pomimo dokonywanych co roku zniszczeń przez te zwierzęta.

Zdaniem WSA również zalanie w 2011 r. podczas wichury nasion gryki, które spowodowało ich słabszą siłę kiełkowania, zasadnie nie zostało zaliczone do ww. kategorii siły wyższej mającej wpływ na brak realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez Skarżącego w 2013 r. w części wariantu 2.1. Skarżący nie był powiem pozbawiony możliwości zastąpienia nasion gryki nowym materiałem siewnym wykorzystanym do uprawy na 2013 r. skoro już w 2011 r. posiadł wiedzę o zalaniu tego materiału mającego negatywny wpływ na jego właściwości. W związku, z czym w rozpoznawanej sprawie, zasadnie uznały organy ARiMR, że nie ma możliwości zastosowania ww. przepisów i zwolnienia Skarżącego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2012 - 2013, ponieważ Skarżący ani nie zabezpieczył odpowiednio uprawy gryki przed żerowaniem leśnych zwierząt, ani też nie wykonał odpowiedniej oceny nasion gryki zalanych w 2011 roku, które następnie wykorzystał w uprawie w 2013 roku. Za 2014 r. Skarżący nie wskazywał na przyczyny nieprawidłowości w postaci siły wyższej.

Za zasadne i wyczerpujące Sąd I instancji uznał rozważania organu w kwestii upływu terminu przedawnienia.

WSA wskazał, że według art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia następuje każdym aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu, okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia (uwzględniając jego przerwanie) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

W rozpoznawanej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Skarżącego, prawidłowo w ocenie Sądu I instancji, organy uznały datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, tj. dzień (...) maja 2013 r. oraz na 2014 rok tj. dzień (...) maja 2014 r., w których zawarta została nieprawidłowa deklaracja upraw w wariancie 2.1 oraz w wariancie 3.1.2. W przypadku programu rolnośrodowiskowego, który jest programem wieloletnim okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W rozpoznawanej zaś sprawie 5 letni Program Rolnośrodowiskowy Skarżącego zakończył się dnia (...) marca 2017 r.

W ocenie WSA, zasadnie jednak uznały organ odwoławczy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie został przerwany poprzez doręczenie w dniu (...) lipca 2014 r. decyzji nr (...) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za wariant 2.1 na 2013 rok oraz doręczenie dnia (...) maja 2015 r. decyzji nr (...) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za wariant 3.1.2 na 2014 rok. Zgodnie z ww. regulacjami prawnymi, jak zasadnie wskazały organy skoro doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w rozpoznawanej sprawie do dnia (...) maja 2021 r. Nie doszło, zatem w rozpoznawanej sprawie do przedawnienia należności, skoro decyzje organów wydane zostały i doręczone Skarżącemu przed upływem ww. terminu.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w 2013 r. Skarżący na powierzchni 15,10 ha w wariancie. 2.1 działek rolnych G i F zaś w 2014 r. na powierzchni 0,14 ha w wariancie 3.1.2 działki rolnej HA nie zrealizował pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co zostało stwierdzone ostatecznymi decyzjami organów ARiMR. W związku, z czym płatności w latach 2012-2013 były płatnościami nienależnymi. Organy administracji trafnie określiły kwotę nienależnie pobranych płatności oraz rozważyły przesłanki zaniechania jej ustalenia.

W związku z powyższym, na podstawie art.151 P.p.s.a., WSA skargę oddalił.

Skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,
2. 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nadto:
3. 3. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez zaakceptowanie, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez Sąd I instancji dokonanej przez organ administracyjny wadliwej wykładni:
2. 1. § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku zwrotu płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości w wykonaniu obowiązków pakietowych, w sytuacji, gdy nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się w zakresie powoływanego przez organy administracji i Sąd I instancji przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, lecz uregulowane są w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, brak zaś wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu,
3. 2. § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżący nie naruszył obowiązków wynikających z uregulowań pakietowych, zawartych w Załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, albowiem uzyskał plon gryki na działkach rolnych F i G na obszarze 15,10 ha w wariancie pakietowym 2.1, który mógłby być wprowadzony na rynek, tj. uzyskał plon w postaci nasion gryki w ilości 800 kg;
4. 3. § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie stanowi okoliczności siły wyższej zalanie nasion gryki należących do skarżącego podczas wichury w 2011 r., w sytuacji gdy skarżący nie był w stanie przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, że partia zalanych, a następnie osuszonych nasion wyda mniejszy plon, co miało wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego, przy czym zaznaczyć należy, że zalanie ziarna było wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika (wichura).
5. II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest:
6. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w rezultacie których doszło do błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji:
7. a) bezkrytyczne zaakceptowanie poglądu organu, że uprawa gryki na działkach rolnych G i F o powierzchni 15,10 ha nie została zrealizowana, zaś działki te zostały zaorane, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym pisemne oświadczenia świadków (...) oraz (....) o wykoszeniu około 800 kg gryki, wskazują, że skarżący nie naruszył obowiązków pakietowych, tym samym nie ma podstaw do nałożenie na stronę obowiązku zwrotu płatności;
8. b) bezkrytyczne zaakceptowanie poglądu organu, że skarżący przyznał w niniejszym postępowaniu, że gryka na działkach rolnych D i F została zaorana, w oparciu o zawiadomienie skarżącego z dnia 8 października 2013 r. "o nieudatnej uprawie gryki na działkach rolnych G i F o łącznej powierzchni 15.10 ha", w sytuacji gdy w tym dokumencie skarżący wskazał jedynie na słaby wzrost gryki i ryzyko zaorania ziemi, niemniej jednak nie złożył w toku postępowania żadnego oświadczenia, wskazującego, że cała uprawa gryki została zaorana - przeciwnie — złożył oświadczenia sąsiadów, wskazujące na fakt skoszenia części gryki i uzyskania plonu w ilości 800 kg.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji, co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada, bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarga kasacyjna oparta została w niniejszej sprawie na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o zarzuty o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w rezultacie, których doszło do błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji:

1. a) bezkrytyczne zaakceptowanie poglądu organu, że uprawa gryki na działkach rolnych G i F o powierzchni 15,10 ha nie została zrealizowana, zaś działki te zostały zaorane, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym pisemne oświadczenia świadków (...) oraz (...) o wykoszeniu około 800 kg gryki, wskazują, że skarżący nie naruszył obowiązków pakietowych, tym samym nie ma podstaw do nałożenie na stronę obowiązku zwrotu płatności;
2. b) bezkrytyczne zaakceptowanie poglądu organu, że skarżący przyznał w niniejszym postępowaniu, że gryka na działkach rolnych D i F została zaorana, w oparciu o zawiadomienie skarżącego z dnia (...) października 2013 r. "o nieudatnej uprawie gryki na działkach rolnych G i F o łącznej powierzchni 15.10 ha", w sytuacji, gdy w tym dokumencie skarżący wskazał jedynie na słaby wzrost gryki i ryzyko zaorania ziemi, niemniej jednak nie złożył w toku postępowania żadnego oświadczenia, wskazującego, że cała uprawa gryki została zaorana - przeciwnie — złożył oświadczenia sąsiadów, wskazujące na fakt skoszenia części gryki i uzyskania plonu w ilości 800 kg.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez orzekające organy.

Podkreślenia wymaga, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013. W wariancie 2.1 organ wykluczył z płatności działki rolne G i F (działka ewidencyjna nr (...) obręb (...), gmina (...), powiat (...) na podstawie załącznika nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w (...) po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia (...) października 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skarżący nie zdołał tego zrobić, albowiem jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 rok, nie został uwzględniony, gdyż Prezes ARiMR decyzją z dnia (...) marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w (...) i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR decyzją z dnia (...) marca 2015 r., a skarga Strony została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r., V SA/Wa 2958/15.

Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z wyżej wskazanych przepisów wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).

Podkreślić należy, że decyzja z dnia (...) czerwca 2014 r. przyznająca Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 jest ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że wszelkie zarzuty dotyczące zakończonego już postępowania administracyjnego podnoszone w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie płatności nie mogą być skuteczne, ponieważ także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazaną decyzją ostateczną. Zasada związania decyzją ostateczną powoduje, że skutki takiej decyzji dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Tym samym w toku obecnego postępowania organ, a co za tym idzie i Sąd I instancji, nie mógł badać zasadności wykluczenia z płatności działki rolne G i F. Z wyżej wskazanych powodów za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawartych w punkcie II 1. a) i b), a także zarzut podniesiony w punkcie I 2. petitum skargi kasacyjnej, albowiem Skarżący nie zdołał podważyć zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych w zakresie powstałych nieprawidłowości przyjętych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Zatem ustalony stan faktyczny jest wiążący przy ocenie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z twierdzeniem skargi kasacyjnej (punkt I 1.), że brak jest w systemie prawa dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę prawną zwrotu płatności za wcześniejsze lata przed rokiem ustalenia nieprawidłowości w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym.

Niewątpliwie zgodzić się należy z poglądem, że takim przepisem nie jest § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do instytucji pomniejszenia płatności. Natomiast nie można się zgodzić z twierdzeniem, że § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie przewiduje instytucji zwrotu w takiej sytuacji faktycznej jak zaistniała w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego,a także tę podstawę prawną zaakceptował Sąd I instancji wskazując, ją wprost w treści uzasadnienia wyroku. Z powołanego przepisu wynika, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Podkreślenia wymaga przesłanka zwrotu, którą stanowi nierealizowanie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z treści tego przepisu wynika, obowiązek spoczywający na rolniku realizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie wynika zaś z niego sankcja w postaci zwrotu, która będzie mogła być nałożona dopiero w przypadku nierealizowania wszystkich warunków tego zobowiązania. Przekonuje do takiego twierdzenia zwrot "nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej". Tym samym wystarczy, co do zasady nierealizowanie któregoś z warunków zobowiązania, aby doszło do zwrotu płatności za wcześniejsze lata.

Rację ma Sąd I instancji, co wymaga też podkreślenia, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe winno być realizowane w ciągu całego okresu jego trwania. Nie wystarczy, zatem wywiązywanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania. A stwierdzenie uchybień, w realizacji tego programu, oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata.

Wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego beneficjent pomocy jest zobowiązany realizować w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak zauważył to już Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12 i z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 851/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14 - dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie zaistniałego sporu warto też wspomnieć o poglądach NSA uwzględniających regulacje prawa wspólnotowego i konsekwencjach tych przepisów odzwierciedlonych w prawie krajowym. Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać, jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 667/17, LEX nr 2357173).

Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16, LEX nr 2337645). Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4983/16, LEX nr 2303953).

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, a także niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne, co do powstałych nieprawidłowości, a w konsekwencji nierealizowanie wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, należało uznać, że zarzut podniesiony w punkcie I 1. petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskazany przepis dotyczy okoliczności innej niż wymienione w § 45, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika, w przypadku wystąpienia takiej okoliczności zwrot pomocy nie jest wymagany. WSA prawidłowo wskazał, że Skarżący przy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w części wariantu 2.1. nie był pozbawiony możliwości zastąpienia nasion gryki nowym materiałem siewnym wykorzystanym do uprawy na 2013 r. skoro już w 2011 r. posiadł wiedzę o zalaniu tego materiału mającego negatywny wpływ na jego właściwości. Dlatego zgodzić należy się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że organy ARiMR nie miały możliwości zastosowania zwolnienia Skarżącego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2012 - 2013, ponieważ Skarżący ani nie zabezpieczył odpowiednio uprawy gryki przed żerowaniem leśnych zwierząt, ani też nie wykonał odpowiedniej oceny nasion gryki zalanych w 2011 r., które następnie wykorzystał w uprawie w 2013 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.

U-1