Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 898/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2014 w łącznej wysokości 392.725,52 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Dyrektor ARiMR podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, iż brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków finansowych jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. Tym samym ustalenie, czy przyznane producentowi rolnemu uprzednio kwoty płatności stanowią płatności pobrane nienależnie, może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o przepisy kpa na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 - dalej: ustawa o ARiMR). Postępowanie to jest jednak postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie przyznania stronie płatności, przy czym decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranych środków publicznych nie ma wpływu na decyzję przyznającą prawo do otrzymania danego świadczenia.
Organ II instancji nie dopatrzył się także naruszenia art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017, poz. 1856, ze zm. dalej: ustawa o PROW). Wskazał, że nieprawidłowość, która wynikła ze stworzenia w sposób sztuczny kilkudziesięciu spółek przez T. K. w celu maksymalizacji płatności, w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowością wynikającą z winy strony, a co za tym idzie płatności podlegające odzyskaniu są płatnościami "nienależnymi" i tym samym organ I instancji prawidłowo określił rodzaj należności.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu wyroku WSA przypomniał, że o nienależnym charakterze przyznanych płatności miało świadczyć stworzenie sztucznych warunków.
WSA podzielił ustalenia i wnioski ARiMR, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki poprzez utworzenie przez T. K. oraz M. H. wielu spółek prawa handlowego, powiązanych ze sobą osobowo, własnościowo, organizacyjnie i ekonomicznie - w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia organów co do charakteru powiązań pomiędzy analizowanymi podmiotami znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały prawidłowej subsumcji. Stan faktyczny potwierdza, że T. K. działając wspólnie z M. H. stworzył sztuczne warunki, przez co naruszyli przepisy prawa krajowego i wspólnotowego. Naruszenie to mieści się w pojęciu nieprawidłowości, które pociągają konieczność zwrotu przyznanych płatności za lata 2009-2013, jako nienależnie pobranych. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny.
Zdaniem WSA w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustalono, że na skutek utworzenia przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, w tym skarżącej spółki, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, doszło do stworzenia sztucznych warunków. Ustalenia organu wykluczyły działanie skarżącej w dobrej wierze i nieświadomego działania, co potwierdziły wyniki przeprowadzonej kontroli.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła ww. wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:
- a) art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 202 644,51 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ oraz poparcia tego ustalenia przez Sąd, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez niestosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";
- b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65; dalej: rozporządzenie: 1122/2009, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za 2009 r.;
- c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2010-2013;
Zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez WSA ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez sąd czynnego udziału organu, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych i składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia.
W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie Sąd poparł uznanie organu działania strony w złej wierze oraz stwierdził brak winy organu, co stanowi podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punktach b-c (punkt 1 skargi);
2) norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z 2016 r. stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną WSA, stanowią naruszenie powołanych przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła także naruszenia art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 898/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu. Spółka przystąpiła do programu rolnośrodowiskowego na lata 2009 - 2013 wnioskiem z [...] kwietnia 2009 r. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2010 r. przyznano płatności rolnośrodowiskowe na rok 2009 w wysokości 40.528,80 zł, które przekazano na rachunek bankowy 17 lutego 2010 r. Następnie każda ze spraw za poszczególne lata od 2009 r. do 2013 była rozpoznawana indywidualnie i została zakończona indywidualną decyzją administracyjną o przyznaniu pomocy. Płatności były realizowane od 17 lutego 2010 r. do 29 kwietnia 2014 r., spółce łącznie wypłacono 202.644,51 złotych. W okresie od 4 maja do 8 maja 2015 r. miała miejsce kontrola w zakresie dokonanych płatności przeprowadzona przez Komisję Europejską w ramach EFRROW, tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014 r. w ramach działania 214 - Program rolnośrodowiskowy PROW 007-2014.
Kontrolerzy Trybunału Obrachunkowego losowo skontrolowali 12 spółek, zarejestrowanych pod tym samym adresem. Kontrola wykazała, że tworzono spółki w celu obejścia zasad degresywności i łączenia pakietów. Po wszczęciu postępowania administracyjnego ustalono, że na skutek utworzenia wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 doszło do stworzenia sztucznych warunków. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa krajowego i unijnego mieści się w pojęciu nieprawidłowości, które pociągają konieczność zwrotu przyznanych płatności za lata 2009-2013, jako nienależnie pobranych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a., tj. przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.
Natomiast przepis ustrojowy, jakim jest art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) wyraża zasadę demokratycznego państwa prawnego. Państwo prawne jest państwem stojącym na straży ustanowionego porządku prawnego, który obejmuje fundamentalne zasady: zakaz działania prawa wstecz, ochrona prawa nabytych, vacatio legis, zasada legalizmu szeroko pojmowane prawo do sądu. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP Spółka wskazała również jako naruszony art. 7 k.p.a. Natomiast w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 77 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Zgodnie z art. 10a ust. 1 (obowiązującym od 1 września 2017 r.) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.
- 81. Wyłączenie to nie obowiązywało 30 marca 2016 r., kiedy to wszczęto postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie.
Z kolei, według art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.
Do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).
Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.
Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika wprost, że organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.
Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna.
Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Osobą zobowiązaną może być również podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, która nienależnie pobrała środki publiczne.
Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego liczy się od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki.
Płatności przelane na rachunek skarżącego pochodziły ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc rolnikowi przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej. Pobrane środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetu państwa wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych podlegają zatem zwrotowi wobec ustalenia, że zostały pobrane nienależnie.
Należy podkreślić, że decyzje organu administracji publicznej przyznające płatności rolnośrodowiskowe w łącznej 202.644,51 złotych są ostateczne i prawomocne. Oznacza to, że wszelkie zarzuty dotyczące zakończonego już postępowania administracyjnego podnoszone w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie mogą być skuteczne, ponieważ także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tymi decyzjami ostatecznymi. Zasada związania decyzją ostateczną powoduje, że skutki takiej decyzji dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, to nie mógł być skuteczny zarzut ich naruszenia podniesiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z tych przepisów przez organy administracji publicznej, ponadto nie wskazał żadnej jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a. (cztery paragrafy). Regulacje te stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia powołując również art. 80 k.p.a. z zarzutem naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Stawianie Sądowi I instancji zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych bez powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w powiązaniu z konkretnymi przepisami k.p.a. nie jest trafne i nie może być skuteczne.
Dokonując niepodważonych przez Spółkę ustaleń faktycznych w sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu przed wydaniem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków publicznych podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, dlaczego wypłacona kwota środków publicznych była nienależna (nie istniał obowiązek wypłaty; świadczenie organu przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa), a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu wynikającej z prawomocnych i ostatecznych decyzji o przyznaniu pomocy. W ramach postępowania dowodowego w sprawie organ administracji publicznej dokonał wykładni przepisów prawa, w tym Artykułu 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa).
W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.
W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).
W konstrukcji rozporządzenia unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozporządzenia warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz.
I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył przepisów postępowania.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.