Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1482/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 669/19, oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 30 września 2019 r. nr 9010-2019-016616 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

A. K. (dalej powoływany również jako: "skarżący", "strona") złożył 26 czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w Grajewie wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Skarżący 1 sierpnia 2017 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Grajewie oświadczenie o wycofaniu w części wniosku – co do działek ewidencyjnych nr 841, 823, 822 i 830. Następnie, 8 grudnia 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Grajewie wycofał z płatności działkę ewidencyjną nr 847.

W dniach od 22 listopada 2017 r. do 12 grudnia 2017 r. oraz od 12 marca 2018 r. do 28 marca 2018 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, której wynik miał wpływ na wysokość przyznanych płatności. 9 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie, w związku z wykryciem tzw. "błędu kontroli krzyżowej" do działek ewidencyjnych o nr 156/10, 156/6, 54/1, 157, 520, 522, 819, 829 i 837, wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień.

14 lutego 2018 r. skarżący wycofał z płatności działkę ewidencyjną nr 819, a 22 lutego 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Grajewie oświadczenie odnośnie sposobu użytkowania działek ewidencyjnych nr 156/10, 156/6, 54/1, 157, 520, 522, 829 i 837. 30 maja 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Grajewie korektę wniosku wraz z oświadczeniem o wcześniejszym dokonaniu wycofania działki ewidencyjnej nr 819 w związku z omyłkową jej deklaracją. 9 lipca 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Grajewie korektę wniosku wraz z oświadczeniem.

31 lipca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie wydał decyzję, na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej działek rolnych AB, P, Z, R i części działki rolnej Ż oraz przyznał skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości.

Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z 15 października 2018 r. organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie.

27 listopada 2018 r. organ wezwał skarżący do złożenia wyjaśnień na okoliczność ustalenia posiadacza działek ewidencyjnych nr 156/10, 156/6, 54/1, 157, 520, 522, 819, 829, 837, które wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie 11 grudnia 2018 r., a 17 grudnia 2018 r. wpłynęło oświadczenie Jolanty Folejewskiej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie 29 marca 2019 r. wydał decyzję, na mocy której przyznał skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości, a po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 8 lipca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie umorzył postępowanie odnośnie części działek rolnych oznaczonych identyfikatorami P, R, Z i Ż oraz przyznał skarżącemu przedmiotowe płatności w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z 30 września 2019 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnośnie jednolitych płatności obszarowych organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na wykazaną różnicę powierzchniową i procentową organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 19a ust. 1, 2 i ust. 3 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 2014 r., poz. 181.48, dalej: "rozporządzenie nr 640/2014").

Dyrektor wskazał, że jak wynika z dokumentów zebranych w aktach sprawy - skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok w dniu 26 czerwca 2017 r., zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie prawidłowo zastosował sankcję terminową w wysokości 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, tj. łącznie 17%, dlatego też wysokość sankcji terminowych wyniosła 7.200,01 zł (początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej (zł) x wysokość sankcji terminowych (%) = kwota sankcji terminowych (zł) – 42.352,98 zł x 17 % = 7.200,01 zł).

Obliczenie kwoty jednolitej płatności obszarowej po zastosowaniu sankcji terminowych wygląda zatem następująco (przed zastosowaniem współczynnika redukcji): 42.352,98 zł – 7.200,01 zł = 35.152,97 zł (początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej (zł) - kwota sankcji terminowych (zł) = kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej (przed zastosowaniem współczynnika redukcji) (zł).

W kwestii płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej wynosi 99,06 ha, a zatem ta powierzchnia stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Kwota płatności za zazielenienie została pomniejszona ze względu na zastosowanie sankcji terminowych w wysokości 17%. Obliczenie początkowej kwoty płatności za zazielenienie (przed zastosowaniem współczynnika redukcji) dokonano zatem w następujący sposób: 99,06 ha x 309,77 zł/ha = 30.685,82 zł (pow. deklarowana (ha) x stawka płatności za zazielenienie (zł/ha) = początkowa kwota płatności za zazielenienie (zł), a zatem wysokość sankcji terminowych to 30.685,82 zł x 17% = 5.216,59 zł (początkowa kwota płatności za zazielenienie (zł) x wysokość sankcji terminowych (%) = kwota sankcji terminowych (zł), zaś obliczenia kwoty płatności za zazielenienie po zastosowaniu sankcji terminowych (przed zastosowaniem współczynnika redukcji) dokonano w sposób następujący: 30.685,82 zł – 5.216,59 zł = 25.469,23 zł (początkowa kwota płatności za zazielenienie (zł) - kwota sankcji terminowych (zł) = kwota przyznanej płatności za zazielenienie (przed zastosowaniem współczynnika redukcji).

Odnosząc się do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wskazał, że powierzchnia, do której przysługuje płatność dodatkowa wynosi 27 ha. Kwota płatności dodatkowej została pomniejszona ze względu na zastosowanie sankcji terminowych w wysokości 17%. Obliczenie początkowej kwoty płatności dodatkowej (przed zastosowaniem współczynnika redukcji): 27 ha X 177,02 zł/ha = 4.779,54 zł (pow. kwalifikująca się do przyznania płatności dodatkowej (ha) x stawka płatności redystrybucyjnej (zł/ha) = początkowa kwota płatności dodatkowej (zł)), wysokość sankcji terminowych została obliczona w sposób następujący: 4.779,54 zł x 17% = 812,52 zł (początkowa kwota płatności dodatkowej (zł) x wysokość sankcji terminowych (%) = kwota sankcji terminowych (zł)), zaś obliczenia kwoty płatności dodatkowej po zastosowaniu sankcji terminowych (przed zastosowaniem współczynnika redukcji): 4.779,54 zł - 812,52 zł = 3.967,02 zł (początkowa kwota j płatności dodatkowej (zł) - kwota sankcji terminowych (zł) = kwota przyznanej płatności dodatkowej (przed zastosowaniem współczynnika redukcji) (zł).

Organ drugiej instancji wskazał, że ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności (MKO) następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Ponadto wszelkie procedury w przedmiotowym zakresie zostały poddane procesowi akredytacji przez służby Komisji Europejskiej i zostały uznane jako przejrzyste i transparentne.

Analizując raport z czynności kontrolnych organ drugiej instancji wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wynika z możliwości zastosowania podczas kontroli na miejscu tolerancji pomiaru (kolumna 6 części XI raportu).

Ponadto Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego wskazał, że na kontrolowanych działkach stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR52 i DR53. Błąd ten powoduje weryfikację i aktualizację maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na tych działkach. Sporządzona w trakcie przedmiotowej kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzenia kontroli i stanowi integralną część raportu z czynności kontrolnych. Zdjęcia działek rolnych wykazanych w tabelach zaskarżonej decyzji przedstawiają obszary wyłączone z płatności, tj. tereny podmokłe, zadrzewienia i zakrzaczenia mające wpływ na ustalenie aktualnej wielkości MKO.

Oddalając skargę na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2294; dalej: "p.p.s.a."), WSA wskazał, że w sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego przez pracowników ARiMR, dysponującymi odpowiednimi upoważnieniami. Wyniki czynności kontrolnych zawarte w raporcie wraz z mapami, szkicami oraz zdjęciami przedstawiającymi gospodarstwo rolne skarżącego mają zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż wpłynęły na ustalenie przyznania rolnikowi płatności w pomniejszonej wysokości. W treści raportu wskazane zostały działki objęte wizytacją, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zdaniem Sądu sposób przeprowadzenia czynności oraz jej wyniki nie budzą zastrzeżeń.

W raporcie z czynności kontrolnych opisano nie tylko wynik tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną na płycie CD, która w powiązaniu ze szkicami, na których zostały naniesione kierunki wykonywanych zdjęć, pozwala zrekonstruować rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i map z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, stwierdzić należy, że ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd wskazał, że ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności zostały natomiast dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w dniach 22 listopada 2017 – 12 grudnia 2017 r. oraz 12 marca 2018 r. – 28 marca 2018 r. w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym kontrola administracyjna wniosku przeprowadzona została przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Organ wskazał, że wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole z czynności kontrolnych, przekazanym A. K., który nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie złożył zastrzeżeń co do zawartych w nim ustaleń. Strona nie kwestionowała więc wynikających z protokołu kontroli ustaleń.

WSA podniósł, że w sprawie organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki (oceniając wizualnie) i dokonując oceny stanu zadeklarowanych upraw, zaś pomiary powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy dokonały za pomocą urządzenia GPS, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek, wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek (zawierającymi dokładny opis poszczególnych działek oraz kierunek wykonywania zdjęć). Bez wątpienia zastosowana przez organy metoda kontroli zadeklarowanych przez skarżącego działek nie tylko była dozwolona przez ustawodawcę unijnego, ale wręcz mieściła się w szerokiej definicji metod kontroli.

Ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności zostały natomiast dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w dniach 22 listopada 2017 – 12 grudnia 2017 r. oraz 12 marca 2018 r. – 28 marca 2018 r. w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym kontrola administracyjna wniosku przeprowadzona została przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa.

Zdaniem WSA skala wykrytych nieprawidłowości w sprawie jest znaczna – powierzchnia deklarowana o przyznanie płatności 113,61 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli to 99,06 ha – a więc 9,73 ha (prawie 10 proc. różnicy między stanem faktycznym a deklaracją skarżącego). Powyższe znaczące rozbieżności podważają wiarygodność twierdzeń skarżącego, że drzewa zajmują w rzeczywistości znacznie mniejszą powierzchnię niż wynikałoby to z mechanicznego odczytania ortofotomapy, bowiem widziane z góry korony drzew zajmują znacznie większy obszar niż faktycznie drzewa zajmują przy gruncie. Analiza stanu sprawy, działek i ich zdjęć wskazuje, że nie możliwym by te różnice z tego wynosiły aż do 10 proc. zadeklarowanej powierzchni gruntów. Ponadto sam pełnomocnik skarżącego przyznał na rozprawie, że do wniosków o płatności na kolejne lata podawano już powierzchnie gruntów, które stwierdzono w wyniku kontroli organu.

WSA nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się bowiem li tylko na zakwestionowaniu dowodów zgromadzonych przez organy w toku postepowania, a odnoszących się do kwestii przekroczenia faktycznie ustalonej powierzchni upraw w stosunku do faktycznie zmierzonej przez organy. Wobec bowiem poczynionych powyżej ustaleń i oddaleniu zarzutów naruszenia prawa procesowego, odnoszących się do nieprawidłowości w dokonywaniu czynności kontrolnych zarzuty naruszenia prawa materialnego o takie argumenty oparte nie mogły się ostać.

Zatem w związku ze stwierdzaniem w toku czynności kontrolnych naruszeń warunków przyznania płatności organy prawidłowo nałożyły sankcje z tytułu stwierdzonych naruszeń. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości wobec niepodważenia przez skarżącego ustaleń faktycznych zasadnie organ pomniejszył wysokość płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. 1. Naruszenie przepisów postępowania - (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a), mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepełny bez podania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia i wykładni istotnych dla sprawy przepisów, części ustaleń faktycznych oraz nie wyczerpujące odniesienie się do zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które nie pozwala prześledzić toku rozumowania Sądu I instancji i na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku,
3. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy z 05.02.2015 r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie rozpatrzył wyczerpująco całości zebranego przez ten organ materiału dowodowego, co winno być podstawą uchylenia decyzji organów administracji,
4. c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia sprawy w całości mimo że Sąd I instancji był zobowiązany do tego niezależnie od granic skargi, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie rozpoznał nawet wszystkich zarzutów skargi, w szczególności nie rozpoznał zarzutu naruszenia prawa materialnego i błędnie przyjął, że sprowadza się zakwestionowania oceny dowodów podczas gdy skarżący podnosił w skardze naruszenie art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608) przez jego błędną wykładnię,
5. d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w zw. z w zw. z art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy z 05.02.2015 r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez brak uchylenia decyzji organu administracji mimo, że z ustaleń faktycznych Sądu I instancji nie wynikało, aby ustalenia organu administracji co do powierzchni zadrzewień, zakrzewień i terenów podmokłych były prawidłowe, a jedynie (str 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że błędy w nich wynoszą mniej niż 10 % zadeklarowanej powierzchni gruntów, podczas nawet częściowy błąd w ustaleniu powyższych powierzchni przez organy administracji winien skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej,
6. e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w zw. z w zw. z art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z 05.02.2015 r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie (str 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że stanowisko organów administracji jest prawidłowe, ponieważ sam skarżący uwzględnił je we wnioskach o płatności za kolejne lata, podczas gdy z akt sprawy niniejszej oraz znanych Sądowi z urzędu przepisów prawa wynika, że przyczyną takiego postępowania jest obawa przed dotkliwymi sankcjami ze strony ARiMR (pozbawieniem płatności za znacznie większy obszar niż sporne zadrzewienia, zakrzewienia i tereny podmokłe) nawet mimo przekonania skarżącego o słuszności jego postępowania w sprawie niniejszej, zaś przyjęcie wymuszonego groźbą sankcji zachowania skarżącego jako potwierdzenia prawidłowości działania organów administracji mimo złożonego odwołania i skargi do WSA narusza zasadę praworządności,
7. f) naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie powszechnie znanego faktu, że drzewa mają większą powierzchnię u korony niż przy gruncie i wskazanie, że skarżący tego faktu nie wykazał;
8. 2. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.):
9. a) art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608) przez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy i konsekwencji zaakceptowanie jego błędnej wykładni dokonanej przez organ administracji wyłączającej wszelkie zadrzewienia, zakrzaczenia i tereny podmokłe z powierzchni trwałych użytków zielonych wchodzących w skład maksymalnego kwalifikowanego obszaru objętego płatnościami na danych działkach
10. b) pkt (26) i (37) preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 przez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy, podczas gdy z przepisów tych wynika, iż przy wykładni pojęcia trwałych użytków zielonych zawartego w art. 4 ust. 1 lit. h) należy (zwłaszcza w przypadku terenów półdzikich, objętych jak w przypadku skarżącego siedliskami lęgowymi dzikich ptaków) przyjąć interpretację proekologiczną, dopuszczającą objęcie tym pojęciem również zakrzaczeń, zadrzewień i terenów podmokłych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 tego artykułu.

Należy zauważyć, że wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że w sprawie może zachodzić nieważność postępowania. Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i z tego względu zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Całkowicie zasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, uchybienie to polegało na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepełny, bez podania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia i wykładni istotnych dla sprawy przepisów, a także z pominięciem części ustaleń faktycznych, jak też niewyczerpującym odniesieniu się do zarzutów skargi, co nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji i na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W zasadniczej części zarzut ten okazał się zasadny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. rozumie się zarówno zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania, ale także stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd, który następnie jest poddawany ocenie prawnej w kontekście zgodności ustaleń z przepisami postępowania administracyjnego. Ten istoty element kontroli sądowadministracyjnej sąd pierwszej instancji winien przedstawić w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to z tej racji, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Jest oczywiste, że treść uzasadnienia sądu administracyjnego powinna w pierwszej kolejności umożliwić stronom postępowania zweryfikowanie wyniku rozstrzygnięcia, co wymaga analizy toku rozumowania sądu, ze szczególnym uwzględnieniem warstwy argumentacyjnej, jeśli sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony postępowania. W drugiej kolejności treść uzasadnienia musi umożliwiać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia, o ile strona postępowania zainicjuje stosowne postępowanie przed NSA (zob. np.: wyrok NSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 30/13). Jeśli więc nie jest możliwe poddanie kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji z powodu niedostatków wywodu argumentacyjnego w zakresie oceny prawnej – podstawy prawnej rozstrzygnięcia – czy też wad w zakresie przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wówczas zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, jako istotnie naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do znaczenia elementu przedstawienia stanu faktycznego sprawy dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, wskazać trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku przyjmuje za właściwe wadliwe ustalenia faktyczne organu administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, bowiem treść uzasadnienia w istocie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak też pomija zarzuty skarżącego, powtórzone zresztą w skardze kasacyjnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznej części sprowadza się do powielenia treści decyzji organów administracji publicznej obu instancji, jednakże jedynie w części uzasadnienia obejmującej relację o przebiegu postępowania przed tymi organami WSA przytacza dane - ustalone zresztą przez te organy – zaś własną ocenę WSA ograniczył jedynie do zastosowania ogólnego wzorca, bez nawiązania do konkretnych okoliczności sprawy. Pomimo więc obszernych wywodów sądu pierwszej instancji, trudno się doszukać odniesienia do tych elementów stanu faktycznego, które pozostawały sporne w sprawie, a ich ocena była niezbędna w celu przeprowadzenia rzeczywistej kontroli działalności organów administracji publicznej. Z pewnością wymaganiom tym nie odpowiadają wyrażone przez WSA ogólne stwierdzenia, co ustaliły organy i idące za tym równie ogólne oceny tych ustaleń.

Nie można więc zaakceptować takiego sposobu kontroli działalności administracji publicznej, który sprowadza się do tez, że: "W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości. Organ wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy oraz właściwe mapy i szkice, odpowiednie dla przedmiotowych działek. Organ wskazał szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Analiza tej dokumentacji jednoznacznie na to wskazuje. Nie nasuwają wątpliwości również poczynione w związku z powyższymi błędami ustalenia, co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił poczynione w tym zakresie ustalenia, wskazał w oparciu, o który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy je poczynił oraz przedstawił okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyjęcia za wiarygodne przedstawione przez stronę skarżącą w tym zakresie twierdzenia przeciwne".

Przytoczony wyżej fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku w rzeczywistości pozbawiony jest warstwy argumentacyjnej, bowiem w najmniejszym nawet zakresie nie odnosi się do okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy.

Podobnie należy ocenić stwierdzenie WSA, że "Odnosząc się z kolei do kwestionowanych przez skarżącego wyników pomiarów, które w jego ocenie przeprowadzone zostały w sposób nieprawidłowy, zdaniem Sądu zarzuty te nie mogą znaleźć poparcia", a nadto, że "...organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki (oceniając wizualnie) i dokonując oceny stanu zadeklarowanych upraw, zaś pomiary powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy dokonały za pomocą urządzenia GPS, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek, wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek (zawierającymi dokładny opis poszczególnych działek oraz kierunek wykonywania zdjęć). Bez wątpienia zastosowana przez organy metoda kontroli zadeklarowanych przez skarżącego działek nie tylko była dozwolona przez ustawodawcę unijnego, ale wręcz mieściła się w szerokiej definicji metod kontroli. Co więcej użycie odbiornika pomiarów satelitarnych GPS zapewniło z pewnością bardziej dokładne pomiary powierzchni niż pomiary dokonywane przy zastosowaniu tradycyjnej taśmy mierniczej".

Na tym tle sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że: "Skala wykrytych nieprawidłowości w sprawie jest znaczna – powierzchnia deklarowana o przyznanie płatności 113,61 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli to 99,06 ha – a więc 9,73 ha (prawie 10 proc. różnicy między stanem faktycznym a deklaracją skarżącego). Powyższe znaczące rozbieżności podważają wiarygodność twierdzeń skarżącego, że drzewa zajmują w rzeczywistości znacznie mniejszą powierzchnię niż wynikałoby to z mechanicznego odczytania ortofotomapy, bowiem widziane z góry korony drzew zajmują znacznie większy obszar niż faktycznie drzewa zajmują przy gruncie. Analiza stanu sprawy, działek i ich zdjęć wskazuje, że nie możliwym by te różnice z tego wynosiły aż do 10 proc. zadeklarowanej powierzchni gruntów".

Przytoczone wyżej tezy sądu pierwszej instancji nie poddają się weryfikacji, jako niepowiązane z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz niezawierające odniesienia się do argumentacji prezentowanej na poparcie zarzutów skarżącego. Niezrozumiałe jest stanowisko WSA, jakoby zarzut naruszenia prawa materialnego opierał się tylko na zakwestionowaniu dowodów zgromadzonych przez organy w toku postepowania, a odnoszących się do kwestii przekroczenia faktycznie ustalonej powierzchni upraw w stosunku do faktycznie zmierzonej przez organy, gdy skarżący podnosił, że wbrew twierdzeniom organów samo występowanie drzew i zakrzaczeń nie wyklucza traktowania danego obszaru jako trwałego użytku zielonego - w jego definicji z art. 4 ust 1 lit h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 wprost wskazano, że w trwałe użytki zielone obejmują również drzewa i krzewy które mogą nadawać się do wypasu.

Co więcej, skarżący wskazał, że przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich cel - zachowanie w miarę możliwości naturalnego charakteru obszarów na których następuje ochrona siedlisk lęgowych ptaków, nie zaś doprowadzenie do bezwzględnego usunięcia wszelkich zakrzaczeń i drzew, co zagrażałoby ochronie siedlisk ptaków, a działki w części objęte są również taką ochroną (decyzji Nr 9010-2019-016617 z 30.09.2019). Argumentacja ta w żadnej mierze nie została przez WSA rozważona, przy czym sąd pierwszej instancji nie uznał w tym zakresie zarzutów skargi za nieistotne, lecz je pominął, co nie odpowiada standardowi rzetelnego postępowania, bowiem taki zabieg prowadzi do wyłączenia tego aspektu sprawy spod kontroli sądowej, bez dania możliwości stronie poznania stanowiska sądu w zakresie zgłoszonego zarzutu.

Uznać więc należy, że uzasadnienie nie zawiera w wystarczającym zakresie zarówno oceny prawnej ustaleń faktycznych - z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania, jak i oceny prawnej zagadnień prawa materialnego, istotnych z punktu widzenia kontrolnej roli sądu administracyjnego.

Wobec wskazanych wyżej istotnych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, których zakres i waga uniemożliwiają poddanie prawidłowej kontroli instancyjnej tego rozstrzygnięcia, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).