Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) z dnia (...) października 2018 r. nr (...).
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia (...) października 2018 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej K.p.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 897) oraz art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.
UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 z późn. zm.) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które (...) (skarżący, strona) ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z cyt. wyżej przepisami, wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 składa się w terminie od 15 marca do 15 czerwca i termin ten nie podlega przywróceniu. Skarżący złożył 31.10.2018 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, co stanowi przekroczenie terminu na składanie wniosków o 138 dni kalendarzowych. Stosownie do art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył (...).
Postanowieniem z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...), Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że 31 października 2018 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do Biura Powiatowego ARiMR w (...) wpłynął wniosek (...) o przyznanie płatności na rok 2018, co stanowi przekroczenie ostatecznego terminu na składanie wniosków, który upłynął 10 lipca 2018 r. Uchybienie materialnoprawnemu terminowi stanowi jedną z uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., stanowiącą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie złożył (...). W jej uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w zażaleniu wskazując, że 20 kwietnia 2018 r. pojechał do Biura ARiMR w (...), by pracownik Biura pomógł mu wysłać elektronicznie wniosek wraz z załącznikami o przyznanie płatności na 2018 r. Bał się wypełnić wniosek samemu, gdyż po raz pierwszy wnioski wysyłane były pocztą elektroniczną. Pracownica Biura pomogła mu wypełnić wniosek, po czym stwierdziła, że jest wszystko dobrze i wniosek jest wysłany. Dodała, aby wydrukował w domu tylko potwierdzenie, bo nie było w biurze drukarek. Skarżący nie uczynił tego jednak z uwagi na to, że nie posiada drukarki. Później okazało się, że wniosek pozostał w folderze roboczym i nie został wysłany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga była zasadna. Organy w sposób przedwczesny, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, uznały, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku. Mając na uwadze twierdzenia strony w toku postępowania (w szczególności zawarte w zażaleniu) organy (a w szczególności organ II instancji) nie poczyniły ustaleń związanych z okolicznościami wizyty skarżącego w siedzibie BP ARiMR w (...) w dniu (...) kwietnia 2018 r. Skarżący konsekwentnie twierdził, że to wówczas został złożony wniosek. Skoro wnioski mogły być składane w formie elektronicznej, a skarżący przy pomocy pracownika ARiMR taki wniosek wypełnił i złożył (tak wynika z jego twierdzeń, do których organy w ogóle się nie odniosły), należało rozważyć, czy za datę jego złożenia nie powinna być przyjęty (...) kwietnia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że organ przyznał, iż wniosek skarżącego znajdował się w folderze roboczym.
Organy nie wyjaśniły tej okoliczności, przy czym wskazać trzeba, że skarżący nie może być obciążany ewentualnymi błędami pracowników ARiMR związanymi z nienadaniem jego wnioskowi prawidłowego biegu. Okoliczności te jednak winny zostać wyjaśnione przez organy i w tym celu może okazać się konieczne przesłuchanie pracownicy ARiMR obsługującej skarżącego i ewentualnie samego skarżącego lub jego żony, która, jak wynika z zażalenia i skargi, była obecna podczas jego wizyty w siedzibie organu.
Sąd I instancji wskazał, że już sam fakt wypełnienia wniosku i jego umieszczenie w systemie obsługiwanym przez organ co do zasady winno być uznane za skuteczne złożenie wniosku. Okoliczność, czy urzędnik nadał mu dalszy bieg, czy wskutek ewentualnego przeoczenia pozostawił w nieprawidłowym folderze (w tym przypadku w folderze roboczym), nie może obciążać skarżącego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości, zasądzenia od strony na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 roku w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 roku (Dz. U. poz. 897) oraz art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 z późn. zm.). W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy obu instancji przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uznały, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku i że winny były poczynić ustalenia związane z okolicznościami wizyty strony w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w (...) w dniu (...) kwietnia 2018 r.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie i całkowite pominięcie przez Sąd I instancji § 10 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać formularz wniosku umieszczany na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 353 ze zm.) w treści obowiązującej w 2018 r. W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że już sam fakt wypełnienia wniosku i jego umieszczenie w systemie obsługiwanym przez organ co do zasady winno być uznane za skuteczne złożenie wniosku, a okoliczność, czy urzędnik nadał mu dalszy bieg, czy wskutek ewentualnego przeoczenia pozostawił w nieprawidłowym folderze (w tym wypadku folderze roboczym), nie może obciążać skarżącego. Tymczasem to nie urzędnicy "nadają dalszy bieg" wniosku lub pozostawiają go w folderze roboczym. Bez znanego tylko rolnikowi kodu dostępu i loginu, nikt, w tym pracownicy ARiMR, nie mają jakiegokolwiek dostępu do spersonalizowanych wniosków. Tak więc sam Piotr Kaźmierczak miał jedynie możliwość pracy na swoim wniosku. W szczególnych okolicznościach mógł udzielić swój login i kod dostępu pracownikowi biura powiatowego, ale procedura w tym zakresie jest na tyle sformalizowana, że bez złożenia przez beneficjanta oświadczenia, w którym potwierdzał, że bierze pełną odpowiedzialność za wszystkie dane wprowadzone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, jako osoba kształtująca zakres swojego żądania i biorąca na siebie pełną odpowiedzialność za poprawne deklaracje w zakresie żądanej płatności oraz ponosząca ewentualne konsekwencje, pracownik ARiMR nie miał możliwość otrzymania od rolnika jego indywidualnego loginu i kodu dostępu, bez których praca na spersonalizowanym wniosku w systemie teleinformatycznym nie byłaby możliwa.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W sporządzonej przez siebie odpowiedzi na skargę kasacyjną (...) przedstawił swoją wersje wydarzeń w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu (...) kwietnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności Sąd w sprawie nie stwierdził.
Naruszenie przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może być następstwem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie jest skuteczny. Skarżący kasacyjnie oparł środek prawny jedynie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, przy czym, w pierwszej kolejności, wad postępowania upatrywał w błędnej wykładni art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dokonanej przez Sąd I instancji (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby WSA dokonał wykładni wyżej wskazanych przepisów. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w (...) z dnia (...) października 2018 r., Sąd I instancji uznał, że organy nie poczyniły ustaleń związanych z okolicznościami wizyty skarżącego w siedzibie BP ARiMR w (...) w dniu (...) kwietnia 2018 r. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że skarżący w toku całego postepowania konsekwentnie twierdził, iż w dniu (...) kwietnia 2018 r. przy pomocy pracownika ARiMR taki wniosek wypełnił i złożył, przy czym wniosek skarżącego pozostał w folderze roboczym, w sytuacji gdy udostępnił pracownicy ARiMR swój login i hasło.
W związku z powyższym zgodzić należy się z WSA, że organy nie wyjaśniły tej okoliczności, co czyni zasadnym stwierdzenie, iż skarżący nie może być obciążany ewentualnymi błędami pracowników ARiMR związanymi z nienadaniem jego wnioskowi prawidłowego biegu. Zatem okoliczności te winny zostać wyjaśnione przez organy w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji. Z tych względów zarzut podniesiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.
Wskazać należy, że zgodnie z § 10 w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać formularz wniosku umieszczany na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnioskodawca, któremu przyznano login i kod dostępu do systemu teleinformatycznego Agencji na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613), art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281, z późn. zm.), art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późn. zm.), art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 oraz z 2015 r. poz. 349) lub art. 42 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349), może złożyć wniosek za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji przy użyciu tego loginu i kodu dostępu. W myśl zaś § 7 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, przez zalogowanie do systemu teleinformatycznego Agencji za pomocą loginu i kodu dostępu do tego systemu następuje uwierzytelnienie wnioskodawcy.
W realiach rozpoznawanej sprawy strona twierdzi, że w dniu (...) kwietnia 2018 r. chcąc złożyć wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w formie elektronicznej udała się do BP ARiMR w (...). Przedmiotowy wniosek, według skarżącego, został wypełniony przy pomocy pracownicy Agencji, która poinformowała go, że wniosek został zatwierdzony i wysłany. Do twierdzeń tych organy nie odniosły się, a jedynie przyznały, że wniosek skarżącego znajdował się w folderze roboczym. W takiej sytuacji zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nienadanie przez pracownika Agencji dalszego biegu wnioskowi i pozostawienie go w folderze roboczym nie może obciążać strony.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasadności powyższego stanowiska nie podważa brak w aktach sprawy "Oświadczenie o skorzystaniu z pomocy technicznej" podpisanego przez stronę, skoro organ nie poczynił żadnych ustaleń związanych z okolicznościami wizyty skarżącego w siedzibie BP ARiMR w (...) w dniu (...) kwietnia 2018 r. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 14a ust. 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2015.352), w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, rolnik wraz z wnioskiem o przyznanie płatności, o których mowa w § 1 pkt 1, na 2018 r., złożonym w formie papierowej, składa oświadczenie o wyrażeniu zgody na jednorazowe użycie loginu i kodu dostępu do systemu teleinformatycznego Agencji tego rolnika do przeniesienia informacji ze złożonego wniosku do formularza geoprzestrzennego wniosku, przy czym przeniesienie to powinno zostać dokonane w sposób, który zapewni identyfikację osoby dokonującej tych czynności w systemie wraz z wygenerowaniem dla rolnika informacji, kto i kiedy dokonał tych czynności.
W myśl zaś art. 17 ust. 3 lit. b wskazanego rozporządzenia, jeżeli beneficjent nie jest w stanie złożyć wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność z wykorzystaniem formularza geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy, właściwy organ zapewnia beneficjentowi albo z góry ustalone formularze i odpowiednie materiały graficzne w formie papierowej. W tym przypadku właściwy organ przenosi informacje otrzymane od beneficjenta do formularza geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy. Biorąc pod uwagę powyższą regulację zauważyć należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje aby strona, wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, składała w formie papierowej, a co za tym idzie aby miała obowiązek składania wskazanego wyżej wniosku.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem I instancji, że organy przedwcześnie uznały, iż skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku. Dlatego stwierdzając niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- pc