Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "Organ") z 20 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek od zwróconej kwoty nienależnie pobranych płatności, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Organu na rzecz [...] kwotę 2098 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wydał wyrok w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie w Jarosławiu decyzją z 4 marca 2015 r. ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora ARiMR. Obie te decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z 21 września 2015 roku sygn. akt. I SA/Rz 642/15. Skarga kasacyjna organu na ten wyrok została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r. sygn. akt. II GSK 3698/15 W związku z tym wyrokiem Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Jarosławiu decyzją z 7 września 2018 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Decyzja ta stała się ostateczna.
Wcześniej Prezes ARiMR w dniach 17 - 19 czerwca 2015 roku Prezes Agencji w związku z powstałymi wobec Skarżącej zobowiązaniami z wyżej omówionej decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, działając na podstawie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej: "ustawa o Agencji") dokonał potrącenia kwoty w łącznej wysokości [...] zł (wynikającej z decyzji z 4 marca 2015 r. ustalającej Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolno środowiskowego).
30 kwietnia 2018 r. do Agencji wpłynęło pismo Skarżącej z wezwaniem do zapłaty kwoty potrąconej na mocy decyzji organu I instancji z dnia 4 marca 2015 roku wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania.
W odpowiedzi na to wezwanie Agencja zwróciła na rachunek bankowy Skarżącej kwotę w wysokości [...] zł z tytułu potrąconej należności.
Strona 16 sierpnia 2018 r. wniosła do Agencji w Warszawie o wydanie decyzji w sprawie oprocentowania kwoty [...] zł zwróconej w dniu 21 maja 2018 r. tytułem nadpłaty.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Jarosławiu decyzją z 5 października 2018 r. odmówił Skarżącej wypłaty odsetek od w/w kwoty.
W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca zarzuciła przede wszystkim naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 72 § 1 i art. 78 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej: "ordynacja podatkowa" lub "op"), w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Dyrektor Agencji decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że wprawdzie zgodnie z art. 29 ust 7 ustawy o Agencji, do należności o których mowa w ust. 1 w/w artykułu stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, jednak w niniejszej sprawie potrącenie zostało dokonane w oparciu o art. 31 ust. 1 ustawy o Agencji, a nie zgodnie z regulacjami prawnymi zawartymi w przepisach ordynacji podatkowej. Tym samym, zdaniem Organu odwoławczego, nie może być mowy o dokonanej nadpłacie w myśl Ordynacji podatkowej, a konsekwencji nie ma możliwości wypłacenia odsetek od tej nadpłaty.
Następnie Organ przytoczył akty prawa krajowego oraz unijnego dotyczące poszczególnych płatności, w tym § 26 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") - obowiązującego w dacie wydania decyzji, wywodząc, że z tych przepisów wynikają wyłącznie graniczne terminy na wypłatę środków przyznanych w decyzjach, natomiast w przepisach tych nie wskazano, jakie konsekwencje ponosi Agencja w przypadku nie dotrzymania tych terminów. Powołał się także organ odwoławczy na art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.).
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności art. 8 §1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm, dalej: "kpa")
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 72 § 1 pkt w zw. z art. 77 § 4 oraz 78 § 1 i § 3 ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił Decyzję Dyrektora ARiMR na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302, ze zm.; dalej: "ppsa"). WSA uzasadniając wyrok na wstępie przytoczył art. 29 ust 1 ustawy o Agencji wskazujący na odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej.
Sąd I instancji zauważył, że Dział III ordynacji podatkowej traktuje ogólnie o zobowiązaniu podatkowym, podczas gdy ustawa o Agencji w art. 29 mówi o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 59 § 1 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe wygasa m.in. wskutek zapłaty lub potrącenia. Z kolei realizacja ustalonego decyzją obowiązku zwrotu nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności następuje, zgodnie z treścią art. 31 ust 3 ustawy o Agencji, poprzez zapłatę przez zobowiązanego ustalonej w decyzji kwoty, a jeżeli to nie nastąpi w terminie określonym w decyzji, poprzez potrącenie na podstawie art. 31 ust 1 lub 2 ustawy o Agencji, z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności. Zdaniem WSA, porównanie to nie wykazuje szczególnych odmienności, które nakazywałyby odmienne traktowanie obowiązku zwrotu nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności.
Instytucja potrącenia, jako forma wygaśnięcia tego obowiązku, nie wykazuje także zasadniczych odmienności od potrącenia, które prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. W obu ustawach, to jest w Ordynacji podatkowej i ustawie o Agencji, określone zostało potrącenie jako forma wygaśnięcia zobowiązania uregulowana w art. 498 § 1 i 2 kc. W porównywanych ustawach nie są określane przesłanki i skutki potrącenia, lecz te wynikają z przywołanego art. 498 § 1 i 2 kc. Zdaniem Sądu I instancji nieuprawnione jest stanowisko Organu, jakoby roszczenia związane z niesłusznie zrealizowanym obowiązkiem zwrotu przyznanych płatności powinny być analizowane w oparciu o przepisy określające terminy wypłaty tych środków w ramach prawa regulującego programy pomocowe, z których wynikają uprawnienia do przyznania płatności pomocowych. WSA zauważył, że w sprawie nie mamy do czynienia z przyznaniem płatności, lecz z obowiązkiem zwrotu przyznanych i wypłaconych już beneficjentowi płatności, ustalanym w szczególnym trybie przewidzianym w ustawie o Agencji, do którego stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym także te traktujące o nadpłacie.
To także na podstawie Ordynacji podatkowej organy Agencji domagają się od dłużnika odsetek za zwłokę (art. 51 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust 7 pkt 1 ustawy o Agencji). Niekonsekwentnie zatem organy Agencji, które swoje uprawnienia związane z dochodzoną należnością kształtują w oparciu o regulacje Ordynacji podatkowej, tego samego odmawiają Skarżącej w odniesieniu do konsekwencji pobrania takich należności na podstawie wadliwej decyzji, a więc nienależnie.
Sąd I instancji stwierdził, że kwota zwrócona skarżącej w dniu 21 sierpnia 2018 r., w związku z uchyleniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jarosławiu z dnia 4 marca 2015 r. stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji, obowiązkiem tego organu będzie określenie, czy w związku z tym Skarżącej należy się oprocentowanie, a jeżeli tak, to za jaki okres, bo dotychczas w tej kwestii organy się nie wypowiadały.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji w zw. z art. 72 § 1 ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zwrócona przez ARiMR kwota jest nadpłatą, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, zgodnie z którym płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, o których mowa w art. 67 ust. 2 dokonuje się w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca następnego roku kalendarzowego, w odniesieniu do płatności realizowanych z tytułu ONW termin wypłaty został określony w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie przyznania płatności ONW – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...]z dnia 29 maja 2015 r. w myśl którego płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, natomiast w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych termin wypłaty został określony w § 26 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr 0170-2015-0000855 z dnia 29 maja 2015 r., w myśl którego płatność rolnośrodowiskową wypłaca się do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
[...] reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz od Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną można oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 ppsa podstaw kasacyjnych, przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, które z tych naruszeń, lub oba strona skarżąca kasacyjnie zarzuca. Przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji, lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia.
Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 ppsa.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy podstawą uchylenia decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa). Dyrektor ARiMR w skardze kasacyjnej nie kwestionuje przy tym zasadniczych dla sprawy ustaleń faktycznych sprowadzających się do tego, że 17-19 czerwca 2015 r. Skarżącej potrącono z przypadających jej bieżących płatności nienależnie kwotę [...] zł wynikającą z decyzji z 4 marca 2015 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, która to kwota w wyniku prawomocnego uchylenia decyzji z 4 marca 2015 została zwrócona bez odsetek 21 maja 2018 r.
Cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, że do zaistniałego stanu faktycznego i bezspornego stanu faktycznego, gdzie Skarżącej niezasadnie potrącono z przypadającej jej bieżącej płatności rolnej w zakresie odsetek od potrąconej nienależnie (a później zwróconej przez Agencję), należy stosować przepisy o nadpłacie, to jest art. 72 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji. Jest to kwestia prawa materialnego, co trafnie zauważył Sąd I instancji uchylając decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, to jest ze względu na naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.
Jednak związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wynikające z jednoznacznej treści art. 183 § 1 ppsa, gdzie skarżący kasacyjnie wskazał tylko na naruszenie przepisów postępowania, a jednocześnie nie wskazał na żaden naruszony przepis postępowania sądowoadministracyjnego, czy też postępowania administracyjnego, nie wskazał też, na czym naruszenie przepisów postępowania miałoby polegać, powodowało konieczność uznania podniesionego w skardze kasacyjnej jedynego zarzutu naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadniony. Jednocześnie w tak określonych granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych treścią wskazanej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
W tej sytuacji należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.
Na podstawie art. 182 § 2 ppsa skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjne Organ zrzekł się rozprawy, a o przeprowadzenie rozprawy nie wnosiła również Skarżąca.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.).