Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 29 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2241/22 oddalił skargę M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z 8 lipca 2022 r. nr 58/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.
M. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. Prawa procesowego, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, wynikającej z nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w szczególności polegającej na pominięciu treści świadectwa przedłożonego przez Skarżącego w zakresie uzupełnienia przez niego wykształcenia, z którego to wynika, że ukończył on Zasadniczą Szkołę Zawodową co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Prezesa ARMiR w Warszawie, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono z jakich przyczyn Organ uznał, iż świadectwo jakie przedłożył Skarżący nie może zostać uznane za uzupełnienie wykształcenia w rozumieniu w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2017.1159 t.j., dalej: "rozporządzenie") co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego, a mianowicie przedłożenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia (co de facto Skarżący uczynił), będących przedmiotem postępowania administracyjnego
- 2. Prawa materialnego tj. naruszenie art. § 6 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia w zw. z załącznikiem do rozporządzenia ust. 7 pkt 3 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że M. W. nie spełnił przesłanki uzupełnienia wykształcenia w sytuacji, gdy 1 lipca 2011 r. Skarżący przedstawił kserokopię świadectwa ukończenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej, a w dniu 12 marca 2012 r. odpis w/w świadectwa, a literalne brzmienie przytoczonych przepisów nie wskazuje, by Skarżący był zobowiązany do przedłożenia dyplomu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 p.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W takiej sytuacji NSA rozpoznaje w pierwszej kolejności – co do zasady – zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 1 lit (a) petitum skargi kasacyjnej. Kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez błędną kontrolę legalności działalności administracji publicznej w związku z nieprawidłową oceną materiału dowodowego odnośnie przedłożonego przez skarżącego kasacyjnie świadectwa ukończenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej.
Przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie dowodowe w sprawie przyznania finansowych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom zostało przez ustawodawcę zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Podnieść także należy, że przepis ten wyłącza stosowanie art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to (co należy podkreślić) wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania skarżącego czy też informowania skarżącego o przysługujących mu prawach. Należy zaznaczyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W związku z powyższym skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy organ stoi na straży praworządności. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej w sprawach przyznawania pomocy finansowej. Chodzi o praworządne stosowanie prawa regulującego procedurę podejmowania decyzji administracyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie przedstawił dokumentów potwierdzających uzupełnienie kwalifikacji zawodowych będących spełnieniem warunków, przyznania pomocy z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, to na skarżącym spoczywał obowiązek przedstawienia wszelkich środków dowodowych. Powyższego zabrakło. Skarżący w dniu 1 lipca 2011 r. złożył świadectwo ukończenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej. Z jego treści wynika, iż jest dokumentem potwierdzającym posiadanie wykształcenia zasadniczego zawodowego. Ostatecznym i niezbędnym dokumentem potwierdzającym posiadane (uzupełnione) wykształcenie pozostaje dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe.
Zatem strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających uzupełnienie kwalifikacji zawodowych, o których jest mowa w ust. 7 pkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Przepis ten stanowi, że dokumentem potwierdzającym posiadanie wykształcenia rolniczego: zasadniczego zawodowego - jest świadectwo ukończenia szkoły z uzyskanym tytułem wykwalifikowanego robotnika lub dyplom ukończenia szkoły z tytułem wykwalifikowanego robotnika albo dyplom uzyskania tytułu zawodowego lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, w zawodzie wymienionym w ust. 3.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 1 (b) petitum skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, że jednym z warunków przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia). W § 6 ust. 1 rozporządzenia zawarto zamknięty katalog sytuacji, w których warunek posiadania kwalifikacji zawodowych uważa się za spełniony. Przepis ten stanowi, że warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli osoba fizyczna posiada:
- 1) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, średnie lub wyższe, lub
- 2) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub
- 3) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie inne niż rolnicze i co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub
- 4) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne lub zasadnicze zawodowe inne niż rolnicze i co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie, lub
- 5) kwalifikacje rolnicze wymagane przy udzielaniu pomocy młodym rolnikom w państwie, którego obywatelstwo posiada, w ramach analogicznego działania współfinansowanego przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - jeżeli nie posiada obywatelstwa polskiego.
Osobie nieposiadającej określonych w rozporządzeniu kwalifikacji zawodowych, może być przyznana pomoc, jeżeli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia).
Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, skarżący kasacyjnie nie posiadający wykształcenia rolniczego zasadniczego zawodowego, zobowiązany był uzupełnić to wykształcenie. Przedłożone przez skarżącego świadectwo ukończenia Niepublicznej Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Dorosłych [...] w G. nie spełnia tych wymogów, a co za tym idzie skarżący nie uzupełnił wykształcenia zgodnie z warunkami przyznania płatności. Wobec braku posiadania przez stronę wymaganych przez rozporządzenie kwalifikacji zawodowych, trafnie WSA wywiódł, że skarżący nie posiada kwalifikacji zawodowych, co za tym idzie nie uzupełnił on wykształcenia we właściwy sposób. Przy tym kwestia konieczności uzupełnienia wykształcenia, wynikająca z przepisów prawa była dostatecznie znana skarżącemu.
Konsekwencją niespełnienia tego właśnie warunku było powstanie obowiązku zwrotu płatności na podstawie § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.
Reasumując wniosek o przyznanie pomocy oraz uzupełniona dokumentacja nie dawały podstawy do przyjęcia, iż skarżący kasacyjnie posiadał wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, albowiem żaden ze złożonych dokumentów (świadectwa) nie odpowiadał wymogom określonym w ust. 7 pkt 3 załączniku do rozporządzenia.
Nieskuteczność, z przyczyn podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnym zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z kolei uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
W ramach tej podstawy kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie prawa materialnego t.j. art. § 6 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w zw. z załącznikiem do rozporządzenia ust. 7 pkt 3 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie spełnił przesłanki uzupełnienia wykształcenia.
Podkreślić należy, że § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że osoba taka powinna uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 19 pkt 6 rozporządzenia).
Zdaniem NSA skarżący kasacyjnie ubiegając się o pomoc przedstawił jedynie świadectwo ukończenia szkoły podstawowej. Kolejno skarżący przedłożył świadectwo potwierdzające posiadanie wykształcenia zasadniczego zawodowego. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że strona powinna do przedłożonego świadectwa dołączyć dokument, będący potwierdzeniem kwalifikacji zawodowych, o których mowa w ust. 7 pkt 3 załącznika do rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, bezsporne jest, że beneficjent, który ukończył zasadniczą szkołę zawodową i przedstawił świadectwo jej ukończenia nie może mówić, że posiada kwalifikacje zawodowe, a tym samym, że spełnił warunek określony w § 18 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia, tj. uzupełnił wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt. 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)