Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 860/20 odrzucił skargę [...] na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku z 16 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] - dalej: skarżący- złożył skargę na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku (WFOŚiGW) w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie w ramach programu "Czyste Powietrze" z udziałem skarżącego, który wstąpił w prawa żony po jej śmierci.
Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Białymstoku podkreślił, że pismo organu w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie w ramach programu "Czyste Powietrze" nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego. Skoro, zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej
Sąd I instancji podał, że WFOŚiGW jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna, o czym stanowi art. 400 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219, zwanej: p.o.ś.). Jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Ponadto w art. 400 ust. 3 p.o.ś. wskazano, że wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512,1571 i 1815). Zgodnie z art. 400 b ust. 1 p.o.ś. celem działania WFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, określonych w art. 400 a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-22 i 24-42 oraz art. 410 a ust. 4 i 6., w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych.
W ocenie WSA zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 p.o.ś. WFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. Skoro przepis ten stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to norma ta jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie.
Sąd I instancji podkreślił, że sam fakt, że WFOŚiGW wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z p.o.ś i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie, bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa.
W ocenie, WSA przedmiot skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika, bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym - mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania.
[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 411 pkt 8 p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że czynności poprzedzające zawarcie umowy o dotację mają charakter czynności cywilnoprawnej, podczas gdy przepis ten odnosi się jedynie do "udzielenia" dotacji, nie zaś czynności poprzedzających jej udzielenie;
- b) art. 400b ust. 2 i 2a p.o.ś. w zw. z art. 400a ust 1 pkt 5, 21 i 37 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań funduszu, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, że WFOŚiGW jest obowiązany do między innymi wspomagania realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska, przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza, jak również finansowania programów ochrony powietrza
- c) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd
- II. Przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 4 p.p.s.a.w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynności poprzedzające zawarcie umowy o dofinansowanie w ramach programu priorytetowego "Czyste powietrze" nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli w trybie sądowoadministracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy treść art. art. 400b ust. 2 i 2a p.o.ś. w zw. z art. 400a ust 1 pkt 5, 21 i 37 p.o.ś. wskazuje na to, że celem (rozumianym jako obowiązek) WFOŚiGW jest wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska, realizowanie przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza, jak również finansowanie programów ochrony powietrza, a w konsekwencji czynności podejmowane w celu realizacji i finansowania programu priorytetowego "Czyste powietrze" stanowią czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie, z którym zaskarżone w tej sprawie pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku z 16 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei komplementarny charakter zarzutów wskazanych w pkt 1 lit. a i b petitium skargi kasacyjnej uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą, bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, lecz został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska (art.400 p.o.ś). Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Można przyjąć, że dany podmiot jest organem w znaczeniu (zakresie) funkcjonalnym. Nie można jednak przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem tak koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Przy czym, w sprawie, okolicznością stojących takim ustaleniom na przeszkodzie jest także art. 411 ust. 8 p.o.ś zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten określa, zatem inną niż akt administracyjny prawną formę działania administracji publicznej tj. czynność cywilnoprawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy udzielenie dopłaty w ramach programu "Czyste Powietrze" jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Należy zgodzić się z poglądem, że nie ma spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych, gdyż w rzeczywistości stosunki prawna są zazwyczaj bardziej złożone i można w nich odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. (uchwała NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147).Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.). Za takim poglądem w omawianej sprawie przemawia też wykładnia art. 410a ust. 1 w związku z art. 411 ust. 8 p.oś. Nie można zgodzić się z poglądem, że formy cywilnoprawnej (umowy) ustawodawca nie określił w ustawie – Prawo ochrony środowiska, przeczy temu poglądowi literalne brzmienie art. 411 ust. 8 ustawy.
Ponadto, za przyjęciem, że udzielanie dopłat w ramach programu "Czyste Powietrze", jak i ich odmowy realizuje się w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, przemawiają też inne postanowienia ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów K. p. a. w tym zakresie.
Wskazać bowiem, należy, że skoro art. 411 ust. 8 p.o,ś stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust.
1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4, działu II tytułu VII ustawy – Prawo ochrony środowiska regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano takich instrumentów władczych jak decyzje administracyjne.
W takiej sytuacji, kiedy w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, prawodawca wskazał wyraźnie w jednym tylko przypadku (art. 419 p.o.ś), podstawę prawną do władczego działania organów w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstaw aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska, występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (por. postanowienie NSA z 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie przyjął również, że przedmiot skargi nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym - mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Mając zatem uwadze cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" wynikający z art. 411 ust. 8 p.o.ś., czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej.
W tej sytuacji Sąd I instancji, zasadnie przyjął, iż skarga na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej nie mogła zostać uwzględniona, albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie (w tym również odmową zawarcia) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa do Sądu, podkreślić należy, że skarżący nie został pozbawiona prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, lecz nierozpoznanie wniesionej przez niego sprawy było skutkiem zaskarżenia przez skarżącego czynności, która nie podlegała kontroli tego sądu. Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej.
To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury, (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają, więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjne prawo strony do Sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że pismo organu podlega kognicji sądów administracyjnych z uwagi na to, że NSA w postanowieniu z 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 238/20 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Sądu I instancji w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem sądowi akt sprawy ze skargi na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu w ramach programu "Czyste powietrze". W toku tego postępowania sądy administracyjne obu instancji oceniały jedynie wykonanie obowiązku organu w postacie przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia. Obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji.
Co do zasady, już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.
Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.