Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi (...) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia (...). nr (...) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, po pierwsze uchylił zaskarżone postanowienie, po drugie zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz (...) kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Oddział ZUS w (...) (...) wszczął kontrolę (...) wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą (...) (dalej: płatnik składek lub skarżący) poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z (...) (...) - osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek. Pismem z (...) płatnik składek wniósł sprzeciw na czynności kontrolne podjęte i wykonywane – jego zdaniem - z naruszeniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Dyrektor Oddziału ZUS w (...) (...) wydał postanowienie, mocą którego postanowił kontynuować czynności kontrolne. Postanowienie płatnik składek odebrał (...) Pismem z (...). pełnomocnik płatnika składek wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w (...).
Zaskarżonym do WSA postanowieniem z (...), Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a., w związku z art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) oraz art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.).
Postanowienie to zostało zaskarżone przez płatnika składek. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZUS Oddział w (...).
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dzieje się tak niezależnie od treści zarzutów skargi. W realiach sprawy zarzuty skargi nie są usprawiedliwione.
Sąd I instancji podał, że podstawę wszczęcia kontroli stanowiło pismo z (...) (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...), Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej. Wynika z niego, że Oddział Kontroli Podmiotów Leczniczych Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) przeprowadził kontrolę płatnika składek. W jej trakcie ustalono, że (...) i (...) udzielają świadczeń zdrowotnych na podstawie umów o dzieło, w treści których wykazano: "Zamawiający zleca a Wykonawca przyjmuje do wykonania dzieło polegające na: Opracowanie badań i opracowanie statystyki badań". Z interpretacji organu kontrolującego wynikało przy tym, że wskazane osoby posiadają tytuł technika analityki i w sposób ciągły w godzinach pracy laboratorium od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 15:00 pobierają materiał do badań laboratoryjnych oraz przeprowadzają badania tego materiału.
Wcześniejsza kontrola przeprowadzona u skarżącego przez Oddział ZUS w (...) od (...). do (...). zakończona została protokołem kontroli z (...). Kontrolą objęto ówcześnie okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2014 r. Ustalenia kontroli nie dotyczyły zatrudnienia (...) i (...), których dotyczy obecna kontrola wszczęta przez Oddział ZUS w (...) (...). Inicjujące obecną kontrolę pismo (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...), Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej ujawnia nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane organom ZUS w czasie pierwotnie przeprowadzonej kontroli zakończonej protokołem z (...).
Tym samym ziściły wskazane w ar. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przesłanki umożliwiające organom ZUS przeprowadzenie u skarżącego ponownej kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.
Niezależnie od tej okoliczności WSA z urzędu stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Obligowało to Sąd I instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., do wydania wyroku kasatoryjnego.
WSA wskazał, że w realiach sprawy zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w (...) z (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione do organu I instancji (...). Rozpatrując zażalenie dopiero (...) (po upływie wynikającego z ustawy siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wskazany w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego.
Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym oczywiście wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych.
Z tej przyczyny, w ocenie WSA, rozstrzygnięcie Prezesa ZUS, jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie skarżącego zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 ustawa Prawo przedsiębiorców.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną płatnik składki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Prezes ZUS na rzecz skarżącego zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Przypomnieć należy, że w myśl art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (jak w rozpoznawanej sprawie), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:
- 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
- 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Stosownie do art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej, trzeba niewątpliwie zwrócić uwagę, iż dla ustalenia znaczenia zwrotu "wniesienie zażalenia" konieczne jest uwzględnienie, w związku art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców z przepisu art. 129 § 1 k.p.a. (to z kolei w związku z odesłaniem z art. 144 kodeksu). Drugi z wymienionych przepisów stanowi wyraźnie: "Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję". Powiązanie czasownikowego określenia "wnosi się" z pojęciem organu odwoławczego, przy jednoczesnym użyciu słów: "za pośrednictwem organu, który wydał decyzję", nie pozostawia najmniejszego marginesu swobody w interpretacji przepisu art. 59 ust. 9 zdanie drugie in fine ustawy Prawo przedsiębiorców. Ponieważ wspomniany wcześniej przepis k.p.a. odniósł czynność wniesienia odwołania (zażalenia) do organu odwoławczego, zaznaczając, że organ, który wydał zaskarżony akt jedynie pośredniczy w dokonaniu tej czynności, początek biegu terminu przewidzianego dla rozpatrzenia zażalenia należy liczyć od dnia przekazania zażalenia organowi odwoławczemu.
Podkreślić trzeba, że cały tryb wnoszenia i rozpoznawania zażalenia został pominięty w ustawie Prawo przedsiębiorców, a w tym zakresie odsyła do zasad wynikających z przepisów k.p.a. Tak więc stosownie do art. 129 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie, czyli w rozpoznawanej sprawie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a. Znajdują więc również zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Dla przypomnienia oznacza to, że zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie (zażalenie) wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), uzna, że to odwołanie (zażalenie) zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję (postanowienie), w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (postanowienie).
Natomiast art. 133 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie) wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w który otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omówionym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań, tak więc organ kontroli, do którego wpływa zażalenie, ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli zaś z możliwości takiej nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak stanowi art. 133 k.p.a., we wskazanym tam terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z wyżej przedstawionych powodów siedmiodniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, a zatem wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia.
Dopiero naruszenie tych zasad, a w konsekwencji przekroczenie 7 dniowego terminu, wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców (podobnie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10, z dnia 17 listopada 2011 r., II FSK 1200/10 oraz z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1672/10, zdnia 9 sierpnia 2012 r., II FSK 75/11 oraz z dnia 17listopada 2011 r., II FSK 1226/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł zażalenie na postanowienie za pośrednictwem Oddziału ZUS w (...), który przekazał je do rozpatrzenia organowi odwoławczemu w dniu (...). W dniu (...). Prezes ZUS wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w (...) z dnia (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zatem organ odwoławczemu nie uchybił terminowi określonemu w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, na rozpatrzenie zażalenia wynoszący 7 dni od dnia jego wniesienia. Dlatego też nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców i przyjęcia, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Z powyższych względów skargę kasacyjną uznać należy za zasadną.
Sąd I instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej u płatnika składek, Oddział Kontroli Podmiotów Leczniczych Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) ustalił, że (...) i (...) udzielają świadczeń zdrowotnych na podstawie umów o dzieło, w treści których wykazano: "Zamawiający zleca a Wykonawca przyjmuje do wykonania dzieło polegające na: Opracowanie badań i opracowanie statystyki badań". Z interpretacji organu kontrolującego wynikało przy tym, że wskazane osoby posiadają tytuł technika analityki i w sposób ciągły w godzinach pracy laboratorium od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 15:00 pobierają materiał do badań laboratoryjnych oraz przeprowadzają badania tego materiału. Wcześniejsza kontrola przeprowadzona u skarżącego przez Oddział ZUS w (...) od (...) do (...) zakończona została protokołem kontroli z (...) Kontrolą objęto ówcześnie okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2014 r. Jak zauważył WSA, ustalenia kontroli nie dotyczyły zatrudnienia (...) i (...), których dotyczy obecna kontrola wszczęta przez Oddział ZUS w (...) (...) Inicjujące obecną kontrolę pismo (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...), Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej ujawnia nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane organom ZUS w czasie pierwotnie przeprowadzonej kontroli zakończonej protokołem z (...).
Zatem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, ze ziściły się wskazane w ar. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przesłanki umożliwiające organom ZUS przeprowadzenie u skarżącego ponownej kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. art. 182 § 2p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.