Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1562/18 oddział skargę A. sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1562/18.
- I. Na podstawie przepisów art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.." zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...], z dnia [...] lipca 2018 roku, utrzymującą w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., wydany w sprawie do sygn. akt V SA/Wa 1562/18;
- II. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest:
naruszenie przepisu art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej "u.f.p.") w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - co polegało na nadaniu błędnego znaczenia terminom "wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p." oraz "inne procedury" - to jest błędne uznanie, że niedotrzymanie jakiegokolwiek warunku umowy z instytucją finansującą i gospodarującą środkami unijnymi (umowy o charakterze cywilnoprawnym) wyczerpuje znamiona ww. pojęć, podczas gdy pojęciom tym należy nadać znaczenie odpowiadające ich zwyczajnej definicji na gruncie języka polskiego;
a w konsekwencji powyższego również naruszenie art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez wadliwe jego zastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji określającej wysokości zobowiązania oraz nakazującej skarżącej dokonanie jego zwrotu, pomimo iż zaistniały w sprawie stan faktyczny - przy prawidłowej wykładni ww. pojęć "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur" oraz "inne procedury" - nie dawał podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia;
- III. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- 1. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że "naruszone zostały przez skarżącą inne procedury" oraz że "środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" - to jest:
- • braku wykazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na czym miało polegać owo naruszenie przedmiotowych procedur oraz wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem (brak jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii),
- • w tej mierze ograniczenie się przez Sąd wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że jakiekolwiek odstępstwa od umowy stanowią o realizacji "wykorzystania środków wbrew procedurom" oraz "wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem",
- • przy jednoczesnym braku wskazań - chociażby próby zarysowania - na czym wobec tego ma polegać różnica między "naruszeniem procedur" oraz "wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem" - gdyż jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku pojęcia te są dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pełnym zakresie tożsame,
- • a ostatecznie również nieustosunkowanie się w powyższej mierze do zarzutów skargi (jej uzasadnienia), co w istocie utrudnia kontrolę instancyjną.
- 2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w przedmiotowym postępowaniu organ podjął rzetelne działania na rzecz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dokonał prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, tj. ich oceny zgodnej z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania - zwłaszcza z uwagi na:
- • brak wyjaśnień względem zarzutu co do nieprawidłowego ustalenia kwoty dofinansowania podlegającego zwrotowi (kwota nieuzasadniona ani przez organ, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny);
- • nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą wszystkich dowodów;
- • nieuprawnione ustalenie, że szkoda rzekomo powstała w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w następstwie nieosiągnięcia wszystkich wskaźników rezultatu przewidzianych w umowie o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku, co miało zostać spowodowane działaniem lub zaniechaniem skarżącej;
- IV. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów na podstawie przepisów art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o:
- 2. zasądzenie kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych od organu na rzecz strony skarżącej,
- V. Działając na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca w piśmie z dnia 17 czerwca 2024 r., złożyła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – orzeczenia Międzyresortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy ministrze właściwym do spraw finansów publicznych z dnia 18 października 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej.
Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych tj. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy organ wykazał w toku postępowania, że beneficjent nie osiągnął celów projektu w sposób zgodny z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie, a tym samym czy w sprawie nie doszło do osiągnięcia obligatoryjnych wskaźników produktu oraz wskaźników rezultatu, co ponadto doprowadziło do naruszenia procedur wynikających z art. 184 u.f.p.
Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
W pierwszej kolejności odnosząc do najdalej idącego zarzutu III.1) petitum skargi kasacyjnej, czyli zarzucanego naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., sygn. akt I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11, tamże).
Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16, tamże).
Brak zgody strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki uzasadniające zwrot kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.
Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, tamże). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty – analizę przedstawionych w nim argumentów.
Wskazać też należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł wad i deficytów, sugerowanych przez skarżącą kasacyjnie które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Niezasadne są zarzuty z III.2) petitum skargi kasacyjnej, naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego organ powinien posługiwać się najmniej skomplikowanymi środkami dowodowymi. Nie ma też obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieskończoność, w tym przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę.
Uwzględnienie żądania strony zależy od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje jedynie przedłużenie postępowania czy zwiększenie kosztów postępowania. Rozpoznając wniosek dowodowy strony, organ powinien przede wszystkim rozważyć czy poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu nie dojdzie do naruszenia jednej z fundamentalnych zasady prawnych - zasady prawdy materialnej.
Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należało, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych. Podkreślenia wymaga - co pomija skarżąca kasacyjnie - że postępowanie administracyjne, którego wynikiem było zobowiązanie beneficjenta do zwrotu dofinansowania wraz z należnymi odsetkami w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych pochodzących ze środków europejskich wykazało nieosiągnięcie i nieutrzymanie przez beneficjenta obowiązujących go wskaźników rezultatu projektu, które wynikały z zawartej przez niego umowy o dofinansowanie. Wykazano, że liczba zarejestrowanych klientów w serwisie (stopień osiągnięcia wskaźnika: 64 konta z 720 zaplanowanych, co stanowi 8,89% zaplanowanej wartości wskaźnika);
- 2. Średni miesięczny przychód (stopień osiągnięcia wskaźnika: 0,00% zaplanowanej wartości wskaźnika);
- 3. Liczba złożonych zleceń na przesyłki (stopień osiągnięcia wskaźnika: 6.377 zleceń na przesyłki z 9.500 planowanych zgodnie z Umową, co stanowi 67,13% zaplanowanej wartości wskaźnika);
- 4. Liczba wejść unikalnych użytkowników na stronę Internetową (stopień osiągnięcia wskaźnika: od stycznia 2012 r. do grudnia 2013 r. zanotowano 146.844 wejść na stronę, co podzielone przez 24 miesiące daje średnio 6.118 wejść miesięcznie (wobec planowanych 10.500 miesięcznie) - 58,27% zaplanowanej wartości wskaźnika.
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że to na beneficjencie ciąży obowiązek udokumentowania osiągnięcia wskaźników zakładanych w projekcie. "Udokumentowanie wskaźników powinno nastąpić na etapie realizacji projektu, a nie na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków. Zgodnie z postanowieniem § 8 ust.
5. umowy o dofinansowanie Beneficjent jest bowiem zobowiązany do przedstawiania na żądanie IW informacji o osiągniętych wskaźnikach. Przenoszenie odpowiedzialności w tym zakresie na Organy orzekające w sprawie (na etapie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków) jest bezpodstawne" (s.9 decyzji). W związku z powyższym nieudokumentowanie dochodu na etapie realizacji projektu przez beneficjenta powoduje że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej sprzeczności wniosków jakie wyprowadzono ze zgromadzonego materiału dowodowego i jego wpływ wpływające na ocenę wskaźników "średni miesięczny przychód" i ich relację do wskaźnika "liczba złożonych zleceń na przesyłki".
Brak skutecznego zakwestionowania powyższych ustaleń stanu faktycznego oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. To z kolei powoduje, że okoliczności, które miałyby podlegać udowodnieniu wskazywane przez skarżącą kasacyjnie nie miały znaczenia dla sprawy, nie dotyczyły bowiem wykazania, że projekt realizowany był zgodnie z obowiązującymi procedurami wykorzystania przyznanych środków.
Nie są skuteczne zarzuty zawarte w II.2) petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 209 u.f.p. gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tego artykułu naruszył Sąd I instancji (nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przepis ten nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z dwóch ustępów a ust. 2 z trzech punktów. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały skonstruowane wadliwie (por. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12, tamże).
Nie są zasadne zarzuty zawarte w II.1) petitum skargi kasacyjnej, wadliwej wykładni jak również niewłaściwego zastosowania terminów "wykorzystane niezgodne z przeznaczeniem", "wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p." Szeroko wyjaśniał Sąd I instancji, że przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006), lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16, tamże).
Mając powyższe na względzie, do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone założenia (przedstawione we wniosku o dofinansowanie) i warunki w tym tak jak w niniejszej sprawie osiągnięcie i utrzymanie w okresie trwałości projektu zakładanych wskaźników rezultatu.
Beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać warunków zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, tamże). Za naruszenie owych procedur można uznać wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE.
Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że skarżąca dopuściła się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że " w świetle ustaleń poczynionych przez organ w ocenie Sądu zasadnym było stwierdzenie przez Ministra, że w sprawie zaistniały przesłanki wykorzystania przez Beneficjenta otrzymanego dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem (wypłacone Beneficjentowi środki publiczne nie przyczyniły się ostatecznie do osiągnięcia przez Beneficjenta celu Projektu, a zatem doszło do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż były one przyznane Beneficjentowi na konkretny cel), a także przesłanki wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. (Beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie) "Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, o której mówi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy Sąd I instancji przyjął za organem, istnienie ścisłego związku pomiędzy faktem nieosiągnięcia wskaźników rezultatu, a osiągnięciem celu Projektu rozumianego jako efektu realizacji Projektu. Wskaźniki służą bowiem do pomiaru stopnia osiągnięcia celu projektu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co nie zostało skutecznie podważone przez skarżącą przed tym sądem. Skarżąca nie wykazała, że zakwestionowane wskaźniki rezultatu zostały osiągnięte oraz utrzymane, a cel projektu spełniony. Skoro beneficjent nie osiągnął celu projektu i nie zrealizował obligatoryjnych wskaźników rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie.
W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko, iż skarżąca nie wykorzystała przyznanych jej środków zgodnie z przeznaczeniem, co prowadzi do konkluzji, iż spełniła się przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W skardze kasacyjnej nie zdołano również podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków.
Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyjąć należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i oceny zastosowania zakwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i wyprowadzonych z jego oceny wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, jakby tego chciał autor skargi kasacyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny, który jest co do zasady sądem prawa, a nie faktu, może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07, tamże). Stąd art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy administracji publicznej i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.