Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 września 2019 r. sygn. akt III SA/Po 318/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. T. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z [...] lutego 2019 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku P. T. o przyznanie płatności ONW na rok 2008 z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.
Zdaniem organu, płatności na rzecz beneficjentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 mogły zostać dokonane – w myśl art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. Nr 277, poz.
1) – najpóźniej do 31 grudnia 2015 r. Upływ tego terminu i zakończenie finansowania programu, w ramach którego wnioskodawczyni starała się o przyznanie pomocy finansowej jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak warunkuje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." skargę, zgodził się z organem, że upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżąca starała się o przyznanie pomocy finansowej, jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość tego postępowania. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFRROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.
Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej dotyczył płatności ONW za 2008 r. Długotrwałość postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania jest bezsporna, jednak nie ma to wpływu na zaistnienie podstaw do umorzenia postępowania. Końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej upłynął przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:
- 1. naruszeniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U z 2016 r., poz. 1387) w związku z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wskutek ich błędnej wykładni i uznania, że określona w tych przepisach pomoc w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach mogła być udzielona skarżącej jedynie do dnia 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne należności i tym samym nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącej dotyczącego płatności ONW za rok 2008, a w konsekwencji uznaniu, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe;
- 2. naruszeniu art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, że stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%,
- II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- 1. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że działania organów prowadzących postępowania w sprawie przyznania płatności ONW spełniały wymóg stania na straży praworządności oraz realizują obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
- 2. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej dopłat ONW było przez oba organy prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, albowiem wskutek tego skarżącą obciążają negatywne następstwa przewlekłości prowadzonego postępowania (brak płatności ONW za rok 2008),
- 3. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji nagannej praktyki organów administracji w postaci rażącej przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, które w świetle zaskarżonego wyroku przerzuca wyłącznie na skarżącego (producenta rolnego) negatywne następstwa tej przewlekłości (brak płatności ONW z uwagi na wyczerpanie puli środków w danym programie),
- 4. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności ONW za rok 2008 mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt upływu terminu obowiązywania danego programu pomocowego (wyczerpania puli środków) nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania złożonego w przypisanym prawem terminie wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW za rok 2008, a brak jego rozpatrzenia w trakcie obowiązywania tego programu stanowił wyłącznie wynik licznych błędów i uchybień popełnionych przez te organy w trakcie postępowania oraz przewlekłości jego prowadzenia, w związku z czym organ administracji powinien poszukać innej możliwości wypłaty należnego świadczenia (np. w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że gdyby Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. dokonał weryfikacji danych zawartych w złożonym przez skarżącą wniosku bez zbędnej zwłoki, skarżąca otrzymałaby automatycznie płatności ONW za 2008 r., albowiem spełniała wszystkie wymogi do ich otrzymania. Należy mieć na względzie, że skarżąca nie miała żadnego wpływu na czas rozpatrywania złożonego wniosku. W związku z powyższym skarżąca nie może obecnie ponosić negatywnych następstw przewlekłości prowadzenia postępowania przez organy administracji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Na gruncie art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt II pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Istota zarzutów skarżącej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował ustalenie organów, że postępowanie z wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe pomimo, że tak późny termin rozpoznania wniosku nie był przez nią zawiniony, a przyczyną tego stanu rzeczy było prowadzenie przez organ przewlekle postępowania.
Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I instancji uzasadnił szczegółowo, z jakich przyczyn podzielił stanowisko zajęte przez organy administracji, iż postępowanie z wniosku skarżącej podlega umorzeniu. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy orzekające nie miały podstawy do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej – podstawę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Co istotne, Sąd I instancji nie kwestionował długotrwałości postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach, co miało wpływ na czas zakończenia tego postępowania, jednocześnie wskazał, że przyczyny tego stanu były różne, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny podziela, podkreślając, że wady postępowania, na które powołuje się skarżąca, powinna zwalczać dostępnymi instrumentami prawnymi w toku toczącego się przed organami postępowania.
Natomiast jego wynik w postaci umorzenia postępowania na skutek obiektywnego wyczerpania środków finansowych w ramach PROW 2007-2013 stanowi o braku przedmiotu postępowania, czego skutkiem jest jego bezprzedmiotowość, której z kolei konsekwencją jest konieczność umorzenia takiego postępowania.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określone w pkt I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię i uznanie, że pomoc o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 mogła być udzielona skarżącej jedynie do 31 grudnia 2015 roku i po tej dacie nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącej, co prowadzi do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Skarżąca nie uzasadnia w taki sposób tego zarzutu, a odwołuje się do argumentacji opartej na wadliwości prowadzonego postępowania (przewlekłość), którego efektem jest niekorzystny skutek dla skarżącej kasacyjnie. W żaden sposób nie wykazuje zatem, że Sąd I instancji, akceptując rozstrzygnięcie organu, dokonał błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów.
Identycznie ocenić trzeba, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut 2 w pkt I skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na wniosek podmiotu wdrażającego minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może wyrazić zgodę na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, o którym mowa w ust. 1, nie więcej jednak niż o 10%.
Zaś w myśl ust. 1 tego przepisu pomoc jest przyznawana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania. W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że realizacja płatności przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po 31 grudnia 2015 r. z uwagi na obowiązujące przepisy prawa (art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Obszarów Wiejskich) byłaby niemożliwa ze względu na brak środków w budżecie krajowym. Z konstrukcji przepisu art. 11 ust. 2 wynika, że nawet gdyby podmiot wdrażający, złożył wniosek o wyrażenie zgody na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, to wyrażenie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wymaga po pierwsze porozumienia z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych a po drugie nie jest obowiązkiem a jedynie uprawnieniem tegoż ministra. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego wobec postulatywności charakteru samego zarzutu.
Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko skarżącej, że z art. 11 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika obowiązek złożenia wniosku w opisanym przedmiocie (wyrażenie zgody na przyznanie pomocy przekraczającej wysokość limitu), z powodu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu 360 zł (480 zł x 75%) za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.