Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 743/17 oddalił skargę [...] na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 24 października 2017 r. [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] – dalej: wnioskodawca, skarżąca lub spółka - złożyła wniosek pn. "Rozwój działalności firmy [...], w ramach naboru nr [...] Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020.
Instytucja Zarządzająca - dalej: IZ RPO - pismem nr [...] powiadomiła skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie na etapie oceny merytorycznej. Nie spełniał kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych. Chodzi o kryterium IX - zapewnienie trwałości rezultatów. Organ na podstawie opinii ekspertów uznał, że w związku z osiąganymi przez wnioskodawcę przychodami i uzyskanym wynikiem finansowym w latach 2014-2016, przyjęte prognozy przychodów są zawyżone, przy uwzględnieniu konkurencji na rynku. W związku z tym koszty projektu na poziomie [...] zł sprawiają, że inwestycja jest nieopłacalna, brak jest wykonalności finansowej, co jest równoznaczne z brakiem zapewnienia trwałości rezultatów projektu. Projekt nie otrzymał także pozytywnej oceny w zakresie kryterium nr X - wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu. Przy założonym poziomie wartości projektu i osiąganych dotychczas wynikach finansowych wykonalność finansowa projektu wydaje się niemożliwa.
Brak jest dostatecznych środków własnych a uzyskanie kredytu bankowego ocenione zostało mało prawdopodobne. Z uwagi na brak wykonalności finansowej projektu brak jest możliwości realizacji wskaźników, co oznaczało negatywną ocenę w obrębie kryterium XIII – realność wskaźników.
Orzekając na skutek protestu spółki Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z dnia 24 października 2017r. nr [...] orzekł o nie uwzględnieniu tego środka zaskarżenia.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w zakresie kryterium IX – zapewnienie trwałości rezultatów projektu ekspert I podniósł, że dane historyczne wskazują, że Wnioskodawca nie dysponuje środkami finansowymi na realizację projektu, a w przypadku niepowodzenia inwestycji lub nie osiągnięcia zamierzonych dochodów, nie jest w stanie utrzymać się na rynku, a tym samym zapewnić trwałości projektu. Przy zakładanej wartości projektu (ponad [...] zł), uwzględniając nawet finansowanie z kredytu w wysokości [...] mln zł, bilans nie potwierdza posiadania środków własnych w wysokości ponad [...] zł. W ramach konkursu nie przewidziano zaliczek, a w przypadku niniejszego projektu nie ma możliwości wnioskowania o płatności pośrednie, dlatego Wnioskodawca powinien dysponować środkami na pokrycie całej wartości inwestycji. W aktywach Spółki występuje tylko majątek obrotowy, brak trwałego, który mógłby stanowić ewentualne zabezpieczenie kredytu.
W przypadku niepowodzenia inwestycji roszczenie kredytowe będzie egzekwowane z majątku nabytego w ramach inwestycji, tym samym występuje większe ryzyko nie zachowania trwałości projektu. W 2016 r. wykazano wysoki poziom zadłużenia i zaciągnięcie kolejnego kredytu spowoduje dalsze zadłużanie firmy. Odnosząc się do przedstawionych prognoz sprzedaży ekspert uznał, że nie są realne i wystarczająco uzasadnione. Drugi z ekspertów przedstawiając prognozy finansowe uznał, że nawet przy założeniu uzyskania finansowania zewnętrznego istnieje wysokie ryzyko utraty płynności, bowiem wnioskodawca zaplanował jedno zadanie i nie ma w tej sytuacji możliwości składania okresowych wniosków o płatność, a dotacja jest wypłacana w formie refundacji. Kwota projektu jest bardzo duża w stosunku do skali działalności przedsiębiorstwa. Bardzo wysokie nakłady przy braku środków własnych powodują konieczność pozyskania bardzo wysokiej kwoty finansowania zewnętrznego w celu sfinansowania przedsięwzięcia.Organ II instancji odnosząc się do kryterium X - wykonalność instytucjonalna i finansowa projektu podniósł, że wnioskodawca nie wykazał, na moment złożenia wniosku o dofinansowanie, że posiada wiarygodne źródła finansowania inwestycji oraz odpowiednie zabezpieczenie finansowe, w celu zapewnienia płynności prowadzonej działalności.
Przeznaczenie wszystkich posiadanych środków finansowych na realizację projektu może zagrozić płynności finansowej. Odnośnie zaś kryterium XIII – realność wskaźników, eksperci uznali, że skoro zakwestionowano finansową wykonalność projektu, nie ma możliwości uznania osiągnięcia jego rezultatów w postaci wskaźników, przede wszystkim ze względu na brak wystarczających środków finansowych.
Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą uchwałę WSA w Rzeszowie podniósł, że kwestionowana ocena badanych kryteriów merytorycznych dopuszczających jest zgodna, konsekwentna, a także jasna, logiczna i przekonująca. Sprawia to, że zaprezentowana ocena wniosku o dofinansowanie pod kątem omawianych kryteriów jest rzetelna i bezstronna. Nie naruszono tym samym art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa). W rezultacie ocena projektu Skarżącej nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Sąd I instancji podniósł, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez IZ RPO negatywnej oceny merytorycznej projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie w zakresie kryteriów merytorycznych dopuszczających nr IX zapewnienie trwałości rezultatów projektu, nr X – wykonalność instytucjonalna oraz finansowa – w zakresie wykonalności finansowej i XIII – realności wskaźników.
Zdaniem WSA, zgodnie z § 21 ust 1, 2 i 4 Regulaminu konkursu ocenie merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie projektu, które z wynikiem pozytywnym przeszły etap oceny formalnej. Ocena merytoryczna dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające oraz kryteria merytoryczne jakościowe zatwierdzone przez KM RPO. W pierwszej kolejności wnioski poddawane są ocenie w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające. Weryfikacja kryteriów merytorycznych dopuszczających ma charakter oceny "0-1". Niespełnienie, co najmniej jednego z w/w kryteriów skutkuje oceną negatywną wniosku. Dopiero w przypadku spełnienia tych kryteriów wniosek podlega ocenie na podstawie kryteriów jakościowych (punktowych). Z załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu wynikają kryteria wyboru projektów wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych oraz ich definicje/wyjaśnienia. Oprotestowane kryteria dotyczą kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych nr IX Zapewnienie trwałości rezultatów projektu (zdolność do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lat lub 3 lata (w przypadku MŚP) od zakończenia jego realizacji, nr X Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu oraz XIII Realność wskaźników.
W ramach pierwszego z wymienionych (nr IX) weryfikacji podlega czy wnioskodawca jest zdolny do utrzymania rezultatów projektu (przez minimum 5 lat lub 3 lata w przypadku MŚP od zakończenia jego realizacji), zarówno pod względem finansowym, jak i organizacyjnym. W ramach kolejnego (nr X) weryfikacji podlega czy wnioskodawca dysponuje m.in. odpowiednimi zasobami ludzkimi, rzeczowymi, niematerialnymi, doświadczeniem niezbędnymi do prawidłowej realizacji projektu oraz osiągnięcia jego celów oraz czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi realizacje projektu biorąc pod uwagę zaplanowany budżet oraz harmonogram jego realizacji w oparciu o dokumenty finansowe. Jako przykładowe (dopuszcza się przedstawienie innych dodatkowych dokumentów potwierdzających posiadanie środków pieniężnych gwarantujących finansowe wykonanie projektu) wymienia się:
- - promesę kredytową/promesę leasingu finansowego/promesę pożyczki inwestycyjnej, wystawioną na podstawie zweryfikowanej przez bank zdolności finansowej wnioskodawcy,
- - miesięczne zestawienie obrotów na rachunku/rachunkach (głównym i pomocniczych) za ostatnie 12 miesięcy oraz saldo na tych rachunkach;
- - umowę pożyczki sporządzoną w formie aktu notarialnego.
Wreszcie przy kryterium nr XIII weryfikacji podlega wiarygodność oraz możliwość osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników przy założonym sposobie realizacji.
Sąd wskazał, że zgodnie z § 21 ust. 7 Regulaminu konkursu w przypadku konieczności uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie lub dokonania korekt/uzupełnień wniosku i załączników wynikających z dokonanej przez KOP oceny kryteriów merytorycznych, oceniający za pośrednictwem IOK zwracają się z wezwaniem do wnioskodawcy o dokonanie stosownych uzupełnień/korekt lub wyjaśnień. W tym celu oceniający przedstawiają taką potrzebę Przewodniczącemu KOP i za pośrednictwem IOK wnioskodawca wzywany jest do złożenia wyjaśnień.
W związku z tym procedura nie przewiduje indywidualnego uprawnienia uczestnika konkursu do dokonywania uzupełnień, korekt czy wyjaśnień. Kompetencja do uruchomienia tego trybu pozostawiona została organowi, działającemu niejako z urzędu, w sytuacji zaistnienia "przypadku konieczności", który podlega swobodnej ocenie członków KOP. Tryb ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy oceniający dojdą do wniosku, że na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę informacji nie są w stanie jednoznacznie ocenić danego kryterium. O tym, że takie prawo, na które powołuje się Skarżąca, realizuje się dopiero wtedy, gdy taki tryb postępowania wdroży KOP, świadczy treść § 21 ust 8 Regulaminu konkursu, gdzie wskazano, że wnioskodawca ma, owszem, prawo do dokonania jednokrotnych wyjaśnień, uzupełnień lub korekt, ale w zakresie wskazanym przez KOP. Uczestnik konkursu nie może, przystępować do konkursu zakładając, że dostanie szansę na uzupełnienie wniosku czy złożenie dodatkowych wyjaśnień.
Zasadą jest, że ocenie podlega pierwotna treść wniosku o dofinansowanie wraz załącznikami, który składa się w zakreślonym terminie. Skoro, więc oceniający nie powzięli wątpliwości, co do braku spełniania danego kryterium (kryteriów), nie istniał po stronie organu obowiązek wzywania Skarżącej do składania uzupełnień. Tym samym nie naruszono zasad przeprowadzenia konkursu w stosunku do wniosku o dofinansowanie spółki wynikających z dokumentacji konkursowej.
W ocenie WSA bezzasadny jest zarzut Skarżącej jakoby IZ RPO nie zapewnił równego traktowania uczestników konkursu. W tego rodzaju sprawach, do podważania prawidłowości oceny konkursowej nie może doprowadzić powoływanie się na rozstrzygnięcia (oceny) zapadłe w odniesieniu do innych, nawet podobnych projektów. Każdy wniosek rozpatrywany jest indywidualnie i na zgodność z prawem procedowania przez organy instytucji zarządzającej nie wpływa fakt takiego czy odmiennego procedowania z innymi wnioskami. Nie są one, bowiem identyczne, różnią się zawartością, a i oceniający, eksperci prezentują indywidualne podejście do każdej kwestii. Kontrola sądu w tym zakresie byłaby zresztą niemożliwa z przyczyn braku pełnej dokumentacji porównawczej.
Sąd I instancji wskazał, że za nierzetelną może być uznana ocena projektu nie zawierająca żadnego uzasadnienia bądź zawierająca uzasadnienie, które nie poddaje się żadnej weryfikacji. Obowiązujące przepisy nie przewidują wymagań odnośnie formy czy stopnia szczegółowości oceny. Ocena ta powinna być jasna i konkretna, ale jednocześnie nie może być zbyt szczegółowa, aby nie stała się nieczytelna. Pod tym kątem skutecznego zarzutu organowi czynić nie sposób, skoro oparła się na opiniach ekspertów, a ci uzasadnili rzeczowo swoje stanowisko.
WSA odnosząc się do danych finansowych podał, że Skarżąca nie wykazała źródeł finansowania całej inwestycji, jak też dostatecznego zabezpieczenia finansowego w celu zapewnienia płynności prowadzonej i planowanej działalności. Jest to o tyle istotne, że w ramach konkursu finansowanie polega na refinansowaniu, a więc wnioskodawca powinien wykazać źródła finansowania i zabezpieczenia na chwilę złożenia wniosku, a nie w momencie podpisywania umowy. Te wnioski nie są dowolne, lecz opierają się na analizie danych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, w tym danych sprawozdawczych i bilansowych, które obrazują taką a nie inną sytuację finansową, a pośrednio majątkową Skarżącej. Eksperci powołali się przy tym na konkretne argumenty, takie jak przeznaczenie wszystkich posiadanych środków finansowych na realizację projektu, co może zagrozić płynności finansowej w okresie trwałości. Eksperci wykazali, że nie mieli podstaw do uznania trwałości projektu, jego wykonalności finansowej, co rzutuje na brak uznania dla spełnienia pozostałych oprotestowanych kryteriów: trwałości finansowej projektu oraz realności wskaźników.
Na podstawie opinii ekspertów organ wytknął Skarżącej brak odpowiedniego potencjału ekonomicznego, jak również finansowych podstaw jej funkcjonowania. W tym zakresie wskazał na wysoki stopień zadłużenia, bardzo ograniczony, w stosunku do wartości projektu zakres działalności, niskie dochody i przychody w latach bezpośrednio poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie oraz niewielką wartość majątku. Skarżąca bagatelizując znaczenie tych danych historycznych pomija, że są one konkretne, rzeczowe, ilustrują potencjał wnioskodawcy ekonomiczny i finansowy i niewątpliwie mają wpływ na realizację projektu, w tym na takie kwestie jak zapewnienie trwałości rezultatów projektu czy jego wykonalność, w szczególności w jej aspekcie finansowym. Istotny jest tutaj brak posiadania odpowiedniego majątku, który mógłby stanowić potencjalne zabezpieczanie realizacji projektu, a "majętność" udziałowców w sytuacji, gdy Skarżąca jest spółką kapitałową takiego zabezpieczenia nie gwarantuje.
Sąd wskazał, że w zakresie źródeł finansowania eksperci nie kwestionowali, że Skarżąca nie może liczyć na finansowanie zewnętrzne w postaci kredytu bankowego w wysokości [...] mln zł, jednakże wytknęli, że nie wykazuje pozostałych środków w kwocie ponad [...] zł. Tym samym spółka nie wykazała, aby dysponowała środkami własnymi na pokrycie pozostałej części kosztów realizacji projektu. Możliwość uzyskania przez skarżącą pożyczki od podmiotu powiązanego, chociażby na preferencyjnych, w stosunku do wolnorynkowych ofert, warunkach, nie stawia sytuacji finansowej i ekonomicznej w korzystniejszym świetle, gdyż w dalszym ciągu nie są to środki własne spółki, ale pochodzące z zaciągniętych zobowiązań powiększających jej pasywa. W dodatku umowy będące potencjalną podstawą finansowania, mogą zostać rozwiązane lub wypowiedziane przez pożyczkodawcę.
Sąd I instancji zauważył, że brak udokumentowania czy uprawdopodobnienia uzyskania kredytu bankowego nie było jedyną okolicznością, która zaważyła na stanowisku o braku spełnienia spornych kryteriów, zwłaszcza nr X w zakresie wykonalności finansowej. Chodzi tu o całościową analizę standingu Skarżącej na podstawie udostępnionych przez wnioskodawcę danych finansowych i majątkowych. Udzielenie promesy przez bank bynajmniej nie oznacza, że rzeczywista sytuacja finansowa i ekonomiczna Skarżącej odbiega od tej jak ją ocenili eksperci tak w ramach pierwotnej jak i ponownej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie przez pryzmat spornych kryteriów nr IX i X. Perspektywa oceny banku jest wszak odmienna i opiera się przede wszystkim na analizie zaoferowanych zabezpieczeń spłaty przyrzeczonego kredytu, które pochodzić mogą z zewnątrz.
WSA podniósł, że w prognozie Spółka stawia na jedną, nową usługę, i w razie ewentualnego niepowodzenia projektu, który na nowym rynku niekoniecznie będzie przebiegał zgodnie z doświadczeniami i oczekiwaniami, stwarza zagrożenie dla podstaw funkcjonowania Skarżącej. Przy braku majątku własnego (środków trwałych) roszczenia banku kredytującego, będą realizowane z materialnych efektów projektu. Okoliczności te rzutują na ocenę kryterium trwałości projektu. Bezsprzecznie Skarżąca chce wejść na rynek z nową usługą, stąd istotne jest odpowiednie uzasadnienie realności przyjętych prognoz sprzedaży, czego jednak przedstawiona z wnioskiem prognoza nie spełniała. Wprawdzie Skarżąca w proteście odwołuje się do doświadczenia jednego z członków jej zarządu, ale jak zasadnie podkreślił jeden z opiniujących, doświadczenia te odnoszą się do innego rynku (słowackiego), a więc trudno tutaj o pełną ekstrapolację wniosków, co do przebiegu tej działalności na nowym rynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że organ dokonał oceny projektu skarżącej w sposób rzetelny, przejrzysty, bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców pomimo obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru projektów, w tym w zakresie kryterium zapewnienia trwałości rezultatów, wykonalności finansowej i instytucjonalnej oraz realności wskaźników, zgodnie, z którymi obowiązek przedłożenia dokumentów (np. promesy) będzie każdorazowo doprecyzowany w dokumentacji konkursowej (str. 7 kryteriów wyboru projektów wraz z metodologią); Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę chociażby okoliczności, że promesa bankowa ważna jest pół roku od daty wystawienia, a postępowanie konkursowe trwało 8 miesięcy, a zatem organ winien doprecyzować, jakie dokumenty powinny być do wniosku o dofinansowanie dokładnie dołączone na uzasadnienie możliwości finansowych spółki, a zatem dokonano rozstrzygnięcia na podstawie niejasnych i nieprzejrzystych reguł wyboru projektów ustanowionych w konkursie; ponadto w regulaminie oraz w kryteriach wyboru projektów nie ma zastrzeżeń, co do pokrycia kosztów projektu wyłącznie z pożyczek, a co zdaniem Sądu I Instancji przemawiało za negatywną oceną wniosku;
- 2. art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i § 20 pkt. 4 oraz § 21 pkt 7 Regulaminu Konkursu poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że organ ma pełną dowolność w zakresie wzywania wnioskodawców do wyjaśnień, podczas gdy regulamin konkursu takie kryteria przed organem stawia i wymaga wezwania do wyjaśnień w przypadku braku możliwości oceny danego kryterium, (co do skarżącej kryterium wykonalności finansowej projektu); eksperci nie mieli dostatecznej dokumentacji, aby wysnuć wniosek, że skarżąca nie posiada środków na sfinansowanie projektu;
- 3. art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że organ zapewnił wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, podczas gdy organ nieprawidłowo sformułował sposób oceny poszczególnych kryteriów, a także nie wezwał wnioskodawcy do przedłożenia promesy zawarcia umowy kredytu w przypadku wątpliwości ekspertów, co do możliwości uzyskania deklarowanego kredytu przy I ocenie lub innych dokumentów na potwierdzenie "majętności" spółki przy II ocenie;
- 4. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie, że organ naruszył zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz nie zapewnił przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Zarząd Województwa Podkarpackiego w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - co do zasady - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują całkowicie kierunek działalności badawczej NSA, którą musi podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Uwaga Sądu kasacyjnego skoncentrowana jest wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą.
Jako podstawę skargi kasacyjnej jej autor wskazał jedynie naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Chodzi tu o art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, art. 43 ust. 2 oraz art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, § 20 pkt. 4 oraz § 21 pkt 7 Regulaminu Konkursu oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Wobec braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny bierze za podstawę orzekania stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Powyższe z tego względu, że skuteczne zgłoszenie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy ustalony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonego wyroku, nie budzi zastrzeżeń (por. orzeczenie SN z dnia 26 marca 1997 r., II CKN 60/97, OSNC 1997, nr 9, poz. 128).
Naruszenie prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni oznacza nieprawidłowe, w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni, rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie zinterpretowanego przepisu.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kwestionowany wyrok nie mógł naruszyć art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki oraz art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i § 20 pkt. 4 Regulaminu oraz skoro przepisy te nie były w sprawie stosowane.
Komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sformułowanych w pkt 2 i 3 jej petitum uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te są nieuprawnione, zaś ich istota sprowadza się do tego, iż organ winien wezwać spółkę do wyjaśnień względnie do przedłożenia dodatkowych dokumentów (promesy zawarcia umowy kredytu) celem prawidłowej oceny poszczególnych kryteriów. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. W sprawie projekt nie spełniał kryteriów merytorycznych dopuszczających, kryterium IX - zapewnienie trwałości rezultatów, kryterium nr X - wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu oraz kryterium XIII – realność wskaźników.
Badając ponownie projekt (w ramach zarzutów podniesionych w proteście) eksperci potwierdzili, że w zakresie kryterium IX – zapewnienie trwałości rezultatów projektu dane historyczne wskazują, że Wnioskodawca nie dysponuje środkami finansowymi na realizację projektu, a w przypadku niepowodzenia inwestycji lub nie osiągnięcia zamierzonych dochodów, nie jest w stanie utrzymać się na rynku, a tym samym zapewnić trwałości projektu. Przy zakładanej wartości projektu (ponad [...] zł), uwzględniając finansowanie z kredytu w wysokości [...] mln zł, bilans nie potwierdza posiadania środków własnych w wysokości ponad [...] zł. W ramach konkursu nie przewidziano zaliczek, a w przypadku projektu nie ma możliwości wnioskowania o płatności pośrednie, dlatego Wnioskodawca powinien dysponować środkami na pokrycie całej wartości inwestycji. W aktywach Spółki występuje jedynie majątek obrotowy. Brak jest majątku trwałego, który mógłby stanowić ewentualne zabezpieczenie kredytu.
W przypadku niepowodzenia inwestycji roszczenie kredytowe będzie egzekwowane z majątku nabytego w ramach inwestycji, tym samym występuje ryzyko nie zachowania trwałości projektu. W 2016 r. wykazano wysoki poziom zadłużenia i zaciągnięcie kolejnego kredytu spowoduje dalsze zadłużanie firmy. Z kolei prognozy sprzedaży skarżącej uznano za nie realne i wystarczająco uzasadnione. Bardzo wysokie nakłady przy braku środków własnych skarżącej powodują konieczność pozyskania bardzo wysokiej kwoty finansowania zewnętrznego w celu sfinansowania przedsięwzięcia. Przy tym wnioskodawca nie wykazał, na moment złożenia wniosku o dofinansowanie, że posiada wiarygodne źródła finansowania inwestycji oraz odpowiednie zabezpieczenie finansowe, w celu zapewnienia płynności prowadzonej działalności. Przeznaczenie wszystkich posiadanych środków finansowych na realizację projektu może zagrozić płynności finansowej spółki.
Skoro eksperci zakwestionowali finansową wykonalność projektu to nie ma możliwości uznania osiągnięcia jego rezultatów w postaci wskaźników ze względu na brak wystarczających środków finansowych. Z powyższych względów należy, więc zgodzić się z dokonaną przez IZ RPO (zaakceptowaną przez Sąd I instancji) oceną, że wniosek opierał się na niewiarygodnych założeniach, a dotychczasowa kondycja finansowa wnioskodawcy nie rokuje, aby mógł on zrealizować finansowo projekt o wartości [...] zł oraz utrzymać go w trwałości. Nie można opierać harmonogramu realizacji projektu na błędnych założeniach dochodów. Skarżąca nie wykazała źródeł finansowania całej inwestycji oraz dostatecznego zabezpieczenia finansowego w celu zapewnienia płynności prowadzonej i planowanej działalności. Jest to o tyle istotne, że w ramach konkursu finansowanie polega na refinansowaniu. Wnioskodawca powinien wykazać źródła finansowania i zabezpieczenia na chwilę złożenia wniosku, a nie w momencie podpisywania umowy.
Wnioski te opierają się na analizie danych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, w tym danych sprawozdawczych i bilansowych, które obrazują sytuację finansową skarżącej. Wskazane przez ekspertów braki (w ramach poszczególnych kryteriów), wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie mogły być, sanowane w trybie w § 21 pkt 7 Regulaminu konkursu, ponieważ wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia (korekty) w efekcie doprowadziłoby do zmiany wniosku, co jest niedopuszczalne na etapie oceny merytorycznej i naruszałoby zasady wyrażone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przewidziana w § 21 pkt 7 Regulaminu konkursu procedura uzupełnienia/korekty wniosku służy jedynie do wyjaśnienia pewnych wątpliwości powstałych przy ocenie poszczególnych kryteriów, a nie modyfikowania wniosku. Przy tym, co istotne wezwanie wnioskodawcy nie jest obligatoryjne (§ 21 pkt 8 Regulaminu konkursu). Jest to uprawnienie KOP warunkowane koniecznością stwierdzenia przez ekspertów, czego w sprawie zabrakło, a co za tym idzie podjęcie decyzji, co do wezwania wnioskodawcy o dokonanie uzupełnień, korekt czy przedstawienia wyjaśnień związanych z ocenianym wnioskiem należy do swobodnego uznania Komisji.
Wnioskodawca przystępując do konkursu powinien mieć świadomość wagi podawanych we wniosku informacji, ponieważ to jego w przyszłości obciąży podanie niewiarygodnych, błędnych czy niepełnych informacji. W stanie faktycznym sprawy dokonana przez ekspertów ocena wniosku była rzetelna, wiarygodna i oparta na przedstawionych przez spółkę danych. Jej sporządzenie nie wymagało uzyskania dodatkowych wyjaśnień od wnioskodawcy. Eksperci nie mieli, bowiem wątpliwości, co do zawartych we wniosku informacji o źródłach finansowania przedsięwzięcia. Powodem negatywnej oceny niektórych z kryteriów było przyjęcie przez wnioskodawcę zawyżonych wskaźników w prognozowanym przychodzie, a co za tym idzie brak realnego wykazania możliwości wykonania projektu. Skarżąca może liczyć na finansowanie zewnętrzne w postaci kredytu bankowego w wysokości [...] mln zł. Jednakże spółka nie wykazuje pozostałych środków w kwocie ponad [...] zł. Uzyskanie tych ostatnich środków stanowiło jedynie deklaracją skarżącej.
Tym samym skarżąca nie wykazała, aby dysponowała środkami własnymi na pokrycie pozostałej części kosztów realizacji projektu. W tych okolicznościach spełnienie oczekiwań wnioskodawcy w zakresie oceny wniosku przy aktywnym udziale spółki, prowadziłoby w istocie do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, ale też pozostałych przepisów regulujących procedowanie nad wnioskiem. Z przepisów tych wynika m.in., że celem rozpoznania protestu jest w istocie weryfikacja prawidłowości oceny projektu w kontekście kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, a także – zarzutów o charakterze proceduralnym, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Efektem wniesienia protestu jest więc ponowna ocena złożonego wniosku w zakresie spełnienia konkretnych kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Dlatego też podniesiona w uzasadnieniu protestu argumentacja powinna z jednej strony umożliwić organowi odwoławczemu na zbadanie zasadności wniesionego protestu, a z drugiej strony, powinna być przeprowadzona w ramach wniosku o dofinansowanie, w każdym jednak razie nie powinna zmierzać do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie (por. art. 43 ustawy wdrożeniowej).
Innymi słowy, powinna ona wykazywać, że już w momencie przeprowadzania oceny przez właściwą instytucję, projekt spełniał wskazane w proteście kryterium wyboru projektu. W stanie sprawy to, że wniosek zawierał braki i nieścisłości nie jest kwestią sporną. Okoliczność tą przyznała skarżąca postulując o wezwanie do jego uzupełnienia w trybie § 21 pkt 7 Regulaminu konkursu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postulowane przez autora skargi kasacyjnej tryb wezwania do uzupełnienia/korekty wniosku doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego wniosku, czemu sprzeciwiają się wskazane wcześniej przepisy (podobnie NSA w wyroku z dnia z 17 listopada 2017 r. II GSK 3253/17). Chodzi tu o przedłożenie promesy zawarcia umowy kredytu już podczas oceny wniosku przez poszczególnych ekspertów. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 2 i 3 jej petitum nie zasługują na uwzględnienie.
Podobnie nietrafny jest zarzut w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Spółka upatruje naruszenia art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez nie dokonanie oceny projektu w sposób rzetelny, przejrzysty i bezstronny z uwagi na nie wezwanie spółki o dokumenty niezbędne celem komplementarnej oceny projektu. Przepis art. 37 ustawy wdrożeniowej statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3367/16, LEX nr 2119195). W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, LEX nr 2269674).
Zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, LEX nr 2313813). Zważywszy na powyższe wymagało oceny, czy kryterium IX - zapewnienie trwałości rezultatów, kryterium nr X - wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu oraz kryterium XIII – realność wskaźników wraz z ich opisem i sposobem punktacji nastąpiło wystarczająco jasno, zrozumiale i precyzyjnie tak, aby można było przyjąć, iż spełnione zostały w tym zakresie zasady zawarte w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Na tak postawione zagadnienie należy odpowiedzieć twierdząco. Zarówno opisy ww. kryteriów oraz sposób ich punktacji sformułowane były jasno i czytelnie dla beneficjentów programu. Przy tym wnioskodawcy mieli zapewniony równy dostęp do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Sposób zapewnienia tego dostępu poprzez zamieszczanie dokumentacji konkursowej na stronie internetowej instytucji przeprowadzającej konkurs nie budzi wątpliwości w kontekście zachowania zasady przejrzystości. Regulamin konkursu wraz z załącznikami był na tyle jasny i czytelny, że umożliwiał prawidłowe przygotowanie wniosku. Z powodów, o jakich była mowa wyżej eksperci nie musieli wzywać skarżącej do doprecyzowania (uzupełnienia/korekty) lub wyjaśnień związanych z dokonaną przez KOP oceną kryteriów merytorycznych.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego IZ RPO przeprowadziła konkurs w sposób przejrzysty i rzetelny dla wszystkich wnioskodawców zgodnie z kryteriami wyboru projektów w tym trwałości rezultatów, wykonalności finansowej i instytucjonalnej oraz realności wskaźników.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 360 zł stanowiąca wynagrodzenie pełnomocnika organu.