Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę H. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wymiaru należności celnych oraz podatku od towarów i usług, z następującym uzasadnieniem.
Decyzją z [...] stycznia 2007 r. Naczelnik Urzędu Celnego w R. zaksięgował retrospektywnie Spółce cywilnej "M." H.W., P. G. kwotę niedoboru cła w wysokości 6.518 zł, określił niezaksięgowaną kwotę długu celnego z tego tytułu oraz zobowiązanie w podatku od towarów i usług.
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/GI 1376/07, stwierdził nieważność powyższych decyzji oraz postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie z [...] czerwca 2006 r.
Sąd stanął na stanowisku, iż w tej sprawie postępowanie administracyjne dotyczące długu celnego nie zostało skutecznie wszczęte, ponieważ postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w G. z [...] czerwca 2006 r. zostało skierowane do podmiotu, który nie może być stroną w postępowaniu celnym. Zdaniem Sądu skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nastąpi dopiero poprzez doręczenie postanowienia wydanego w trybie art. 165 § 2 i 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 nr 8, poz.60 ze zm., dalej "O.p.") osobom fizycznym: H. W. i P. G. w trybie art. 148 § 1 O.p. – w ich mieszkaniu lub miejscu pracy – a nie poprzez doręczenie agencji celnej.
Naczelnik Urzędu Celnego w R. mając na uwadze orzeczenie sądu wystąpił do Departamentu Spraw Obywatelskich MSWiA – Wydział Udostępniania Informacji w W. z wnioskami o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych dotyczących H. W. i P. G. Naczelnik UC wystąpił także do Urzędu Skarbowego w C. oraz Urzędu Skarbowego w C. z zapytaniem jaki adres zameldowania wskazują Pan H. W. oraz Pan P. G. składając deklaracje podatkowe. Dodatkowo organ wystąpił o wskazanie adresów skarżącego i p. G. do właściwych jednostek Policji.
Postanowieniem z [...] września 2008 r. Naczelnik Urzędu Celnego w R., po uzyskaniu informacji z Departamentu Spraw Obywatelskich MSWiA o miejscu stałego pobytu P. G. oraz H. W., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ doręczył im informacje o wszczęciu postępowania na mocy art. 150 § 1 O.p. (przesyłki uznane za doręczone po powtórnym awizowaniu).
Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego w R. określił byłym wspólnikom Spółki dla towaru ujętego w zgłoszeniu celnym z dnia [...] marca 2006 r. niezaksięgowaną kwotę długu celnego w wysokości 6.518 zł i prawidłową kwotę podatku od towarów i usług w wysokości 23.195 zł. Opisana decyzja została przesłana H. W. oraz P. G. listami poleconymi. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru i odpisów na kopercie wynika, że przesyłki zawierające tę decyzję, z powodu niezastania adresatów, były awizowane – w przypadku H. W. w dniach [...] i [...] stycznia 2009 r., a w przypadku P. G. [...] i [...] stycznia 2009 r. Następnie zostały zwrócone z powodu niepodjęcia w terminie.
Pismem z [...] lutego 2011 r. H. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności 50 decyzji Naczelnika Urzędu Celnego określających kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług, w tym również decyzji z [...] stycznia 2009 r.
Strona uznała, iż decyzja ostateczna organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jej zdaniem, na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 O.p., stwierdzić należy, iż Naczelnik Urzędu Celnego wydał rozstrzygnięcie poza prawidłowo wszczętym i przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie, w związku z czym zasadnym pozostaje stwierdzenie jej nieważności. Wskazała, że dla skutecznego wszczęcia postępowania stosownie do art. 165 § 1, § 2 i § 4 O.p. konieczne jest doręczenie stronie postanowienia o wszczęciu postępowania.
Natomiast ona dokonała zmiany miejsca zamieszkania, ale jednocześnie wskazała, iż na podstawie art. 146 § 1 O. p. tylko w toku postępowania strona ma obowiązek zawiadomić organ podatkowy o każdej zmianie swego adresu, a jej zdaniem w niniejszej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie, gdyż WSA w G. stwierdził nieważność postanowienia o wszczęciu postępowania. Strona składająca wniosek przedłożyła także aktualny adres zamieszkania.
Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w R. z [...] stycznia 2009 r. uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 247 § 1 ustawy O.p. Ponadto Dyrektor Izby Celnej w K. podkreślił, iż Naczelnik Urzędu Celnego w R. kierując korespondencję do stron postępowania, tj. H. W. i P. G. posługiwał się adresami ustalonymi przez kompetentną jednostkę – Departament Spraw Obywatelskich MSWiA – Centrum Personalizacji Dokumentów – Wydział Udostępniania Informacji w W. Dyrektor Izby Celnej w K. zaakcentował, iż organ celny podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przez wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.
Organ zaakcentował, że wprawdzie wejście do obrotu prawnego decyzji administracyjnej jako aktu prawnego jest uzależnione od tego, aby decyzja ta była skutecznie doręczona, gdyż od daty doręczenia wywołuje ona skutki prawne, jednakże wystarczające jest, aby decyzja była doręczona chociażby jednej ze stron postępowania. Organ podkreślił, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału jednej ze stron nie może stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem stwarza to przesłankę do wznowienia postępowania.
Decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym. Stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, o których mowa w art. 247 § 1 O.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę H. W. na powyższą decyzję, uznając za prawidłowe stwierdzenie organu, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w R. z [...] stycznia 2009 r., a w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa.
Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. 2004, Nr 68 poz. 622 ze zm., dalej "u.p.c."), do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 12 oraz działu IV O.p. z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego, a więc wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji winien być rozpatrywany przy uwzględnieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jego istotą nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności.
W ocenie WSA zarzuty skarżącego są niezasadne. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność, iż strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym ze względu na błędnie ustalenie przez organ adresu po otrzymaniu informacji z III Komisariat Policji w C., to może to być uznane ewentualnie za przesłankę wznowienia postępowania (art. 240 § 1 pkt 4 O.p.), która nie może być oceniana w tym postępowaniu, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności.
Zdaniem Sądu I instancji nie został również naruszony art. 165 § 4 w zw. z art. 120 i art. 121 § 1 O.p. w stopniu uzasadniającym twierdzenie, że rażąco naruszono prawo. Wszczęcie postępowania nastąpiło z dniem doręczenia postanowienia w trybie zastępczym wynikającym z art. 150 O.p. na adres w C. ewentualnie doręczenie nastąpiło pod tym adresem stosownie do art. 146 § 2 O.p. (art. 165 § 4 O.p.). Oceniając prawidłowość decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, Sąd uznał, że nie zaistniał taki przypadek, aby można przyjąć, że wystąpiły jakieś wątpliwości przy ustalaniu istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, które można było rozstrzygać na korzyść Strony skarżącej.
Tym samym nie została naruszona zasada prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą zaufania do organów administracji (art. 121 § 1 O.p.). Organ celny prowadząc postępowanie zwykłe miał informacje uzyskane w toku całego postępowania prowadzonego przed wydaniem wyroku przez Sąd, że miejsce zamieszkania (mieszkanie) H. W., byłego wspólnika Spółki, mieści się pod określonym adresem w C., co zostało następnie potwierdzone aktualną informacją z organu meldunkowego i właściwego organu podatkowego, a także opisem zwrotnego odbioru przesyłki zawierającej postanowienie o wszczęciu postępowania.
W tym stanie faktycznym i na tym etapie postępowania organ celny w sposób wystarczający wyjaśnił niezbędne okoliczności sprawy (art. 122 O.p.) i prawidłowo uznał za wiarygodne stosowne dowody wskazujące na dalsze zamieszkanie Strony w C. Natomiast ewentualne wątpliwości powstałe po prawidłowym wszczęciu postępowania (opisane w pkt 21.1.3. niniejszego uzasadnienia) mogłyby być objęte zakresem przesłanki wznowienia postępowania (art. 240 § 1 pkt 4 O.p.), której wystąpienie należałoby oceniać w innym postępowaniu.
W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ celny nie miał podstaw do uznania, że na etapie wszczęcia postępowania strona była nieobecna i występowania z wnioskiem o ustanowienie kuratora w myśl art. 138 § 1 O.p.
H. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w całości, mając na względzie, że zachodzą przyczyny określone w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. tj.:
- - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 73 ust. 1 u.p.c. i w zw. z art. 165 § 2 i § 4 O.p. poprzez uznanie, że mimo rażącego naruszenia prawa, a to powtarzającego się zaniechania organu podatkowego co do prawidłowego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, decyzja Dyrektora Izby Celnej nie jest dotknięta wadą nieważności,
- 2. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w całości, mając na względzie, że zachodzą przyczyny określone w art. 247 § 1 pkt 3 O.p., tj.:
- - naruszenie art.145 § 1 pkt 2 w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 73 ust. 1 u.p.c. i w zw. z art. 165 § 2 i § 4 O.p. poprzez uznanie, że mimo rażącego naruszenia prawa, a to powtarzającego się zaniechania organu podatkowego co do prawidłowego doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, decyzja Dyrektora Izby Celnej nie jest dotknięta wadą nieważności,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 § 2 i § 4 O.p. w zw. z art. 73 ust. 1 u.p.c. poprzez pominięcie, że na skutek niedoręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że jej istota sprowadza się do twierdzenia, że powtarzające się zaniechanie organu podatkowego co do prawidłowego doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Skarżący zwrócił uwagę na fakt występowania w działaniu organu pewnego rodzaju schematyczności, albowiem złożył on pięćdziesiąt wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji i raz dokonane ustalenia co do adresu zamieszkania skarżącego zostały przyjęte we wszystkich sprawach. Bezrefleksyjne działanie organu celnego co do właściwego ustalenia adresu skarżącego także uzasadnia argument przemawiający za rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Merytoryczną ocenę stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, w kontekście przepisu 183 § 1 w związku art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz sposobu, w jaki zarzuty te zostały postawione i uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej, poprzedzić należy następującym, koniecznym, wyjaśnieniem.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).
Dopełnienie wskazanych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. W tej mierze podkreślenia wymaga również, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, że pogląd Sądu I instancji odnośnie do rażącego albo nierażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracyjny jest błędny, to powinna ona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., powołać art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz.267, dalej "k.p.a."), a w sprawach podatkowych art. 247 § 1 pkt 3 O.p., w związku z tym konkretnym przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór.
Z kolei, odnośnie do zarzutów stawianych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu i instancji, że kontrowana decyzja ostateczna, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w R. z [...] stycznia 2009 r. określającej niezaksięgowaną kwotę długu celnego, kwotę podatku od towarów i usług oraz dokonującej retropsektywnego zaksięgowania kwoty długu celnego, wydana została bez naruszenia prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego odnosi się bezpośrednio do zagadnienia skuteczności doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego, a tym samym skuteczności wszczęcia postępowania podatkowego, w którym wydano ww. decyzję Naczelnika Urzędu Celnego, to sytuacja ta powinna być oceniania z perspektywy przesłanek wznowienia postępowania, zwłaszcza zaś przesłanki, o której mowa w art. 240 § 1 pkt 4 O.p., nie zaś, jak podnosiła strona, z perspektywy przesłanek nieważności decyzji, w tym wskazanej w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. przesłanki wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Oznacza to, jak argumentował Sąd I instancji, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w R. z [...] stycznia 2009 r. nie narusza prawa. Podważając zasadność tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie wywodziła natomiast, że brak prawidłowego – jej zdaniem – doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę, że decyzja wydana w tak wszczętym postępowaniu rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 O.p.
Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, ocena skuteczności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, że zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Jakkolwiek istotnie, brak prawidłowego doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego – a więc doręczenia dokonanego z naruszeniem przepisów Rozdziału 5 "Doręczenia" Działu IV "Postępowanie podatkowe" O.p. – wiązać należałoby z brakiem skutecznego wprowadzenia go do obrotu prawnego, co wobec treści art. 219 w związku z art. 212 w związku z art. 165 § 4 i art. 123 § 1 O.p. nie mogłoby pozostawać bez wpływu na ocenę o skuteczności czynności podejmowanych w tak wszczętym i prowadzonym postępowaniu, jak również i na (ewentualny) wniosek, że wydana w takim postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 O.p., to jednak, ani z zarzutów skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie, w taki właśnie sposób podjęła polemikę z zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji i z zawartą w jego uzasadnieniu argumentacją prawną.
Wadliwości tej towarzyszy również brak koniecznego odwołania się do konkretnych działań organu podatkowego, ich sekwencji oraz konsekwencji dla strony, a w tym zakresie, również brak wykazania ich wadliwości – za niewystarczające w tym względzie uznać należy odwołanie się do ogólnego bardzo argumentu z "powtarzających się zaniechań i schematyzmu działania organu" – oraz jej wpływu na wynik sprawy.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienie, nie mogą być więc uznane za skutecznie podważające prawidłowość stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tym też kontekście podkreślić należy, że z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania i uzupełniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Odnosząc się, z perspektywy przedstawionych powyżej uwag, do dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że sprowadzają się one do wskazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne w związku z art. 165 § 2 i 4 O.p. poprzez uznanie, że mimo rażącego naruszenia prawa, a to powtarzającego się zaniechania organu podatkowego co do prawidłowego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, decyzja Dyrektora Izby Celnej nie jest dotknięta wadą nieważności, a także, że na skutek niedoręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.
Analiza tych zarzutów oraz ich uzasadnienia prowadzi do wniosku o braku ich wzajemnej korelacji. Ponadto konstrukcja zarzutów budzi wątpliwości odnośnie do tego, jaki konkretnie przepis prawa, według autora skargi kasacyjnej, został rażąco naruszony. Niewątpliwie w petitum skargi kasacyjnej nie zarzucono rażącego naruszenia art. 165 § 2 i 4 O.p. Z tej części skargi kasacyjnej wynika bowiem, że rażącym naruszeniem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – dotknięte zostały regulacje prawne odnoszące się do doręczania pism w postępowaniu podatkowym. Autor skargi kasacyjnej kwestionował bowiem prawidłowe doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wskazał na niedoręczenie stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Jednakże w treści skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnego przepisu prawa, który reguluje instytucję doręczania pism w postępowaniu podatkowym oraz postępowanie organu podatkowego w związku z doręczaniem pism w postępowaniu podatkowym. Już tylko na marginesie należy wskazać, że zasady doręczania pism w postępowaniu podatkowym regulują przepisy Działu IV rozdział 5 Ordynacji podatkowej, czyli art. 144 – 154c tego aktu prawnego.
W dalszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1753/06 i powołał fragment tego uzasadnienia, zgodnie z którym "(...) naruszenie art. 165 § 2, którego konsekwencją jest pozbawienie strony udziału w postępowaniu podatkowym a tym samym naruszenie jednej z naczelnych zasad tego postępowania, wyrażonej w art. 123 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Czynności postępowania, które de iure nie zostało wszczęte nie mogą wywołać żadnych skutków prawnych. Zasadnie w związku z tym sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia art. 165 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych w tym postępowaniu."
Odnosząc się do tak sformułowanego uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, tj. uzasadnienia, które ogranicza się wyłącznie do przytoczenia poglądów orzecznictwa, stwierdzić należy, że nie może być uznane ono za prawidłowe. Zwłaszcza, gdy w tym względzie odwołać się do treści przywołanych powyżej przepisów art. 174 pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a. i wynikającego z nich obowiązku wykazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik rozpoznawanej sprawy.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi na to, że orzeczenie NSA, do którego się odwołał w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, odnosi się do stanu faktycznego odmiennego w sposób istotny od stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Mianowicie, z okoliczności stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II FSK 1753/06 wynika, że organ podatkowy w ogóle nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego. W pełni zasadnie zatem, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym stwierdził, że o skutecznym wszczęciu postępowania podatkowego z urzędu (poza przypadkami przewidzianymi w art. 165 § 4 O.p.) można mówić tylko w razie zachowania obligatoryjnej formy postanowienia i doręczenia go stronie.
Podkreślić należy również, że zgodnie z art. 165 § 2 O.p. wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Przepis ten wskazuje zatem, w jakiej formie następuje wszczęcie postępowania podatkowego. Autor skargi kasacyjnej w istocie nie wskazał i nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie tego przepisu, w tym także, w sposób rażący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 165 § 2 O.p. może wiązać się z tym, że organ podatkowy w ogóle nie wydał takiego postanowienia albo że wszczął postępowanie podatkowe w innej formie, np. poprzez wydanie decyzji administracyjnej albo poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, albo nawet bez zachowania jakiejkolwiek formy. W tej sprawie jednak taka sytuacja nie zaistniała, gdyż zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 165 § 4 O.p. datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Przepis ten określa zatem ściśle datę, w której następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Jest to dzień doręczenia stronie postanowienia. Przy czym doręczenie to powinno być dokonane zgodnie z regułami określonymi w przepisach Działu IV Rozdział 5 O.p.
Skuteczne wykazanie przez autora skargi kasacyjnej, że wszczęcie postępowania nie nastąpiło, nie może być jednak osiągnięte poprzez podnoszenie zarzutów naruszenia wyłącznie art. 165 § 4 O.p. Naruszenie tego przepisu może bowiem mieć miejsce w szczególności w przypadku, gdyby uznano za datę wszczęcia postępowania podatkowego inny dzień, niż ten w którym nastąpiło doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania, np. datę wydania postanowienia o wszczęciu postępowania albo też datę wyekspediowania takiego pisma do adresata.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczne zakwestionowanie wszczęcia postępowania podatkowego ze względu na niedoręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania musi nieodzownie wiązać się z postawieniem zarzutu w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa regulującego zasady doręczania pism w postępowaniu podatkowym. W skardze kasacyjnej, wskazując na naruszenie art. 165 § 2 i 4 O.p., jej autor kwestionował skuteczność doręczenia w postępowaniu podatkowym pisma, jakim jest postanowienie o wszczęciu postępowania. Jednakże, jak już podkreślono, nie można skutecznie kwestionować czynności w postaci doręczenia pisma zarzucając naruszenie przepisów regulujących formę wszczęcia postępowania podatkowego oraz datę wszczęcia tego postępowania.
Brak zarzutów naruszenia konkretnych przepisów O.p. regulujących instytucję doręczenia pism w postępowaniu podatkowym – co odnieść należy w rozpoznawanej sprawie do doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania – oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła ustaleń stanu faktycznego odnośnie do przyjęcia przez organy podatkowe, że postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego zostało skutecznie doręczone stronie w trybie doręczenia zastępczego.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niezasadny uznać należy argument strony skarżącej kasacyjnie, że o naruszeniu tego przepisu świadczyć ma – jej zdaniem – zaistniałe w rozpoznawanej sprawie "przemilczenie" przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez organ podatkowy.
Zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Należy więc wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadniczo gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wolne jest od wskazanych uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Analiza jego treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności.
Wyjaśnić należy również, iż okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09).
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej świadczy o tym, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje ona merytoryczną prawidłowość i zasadność stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W tej mierze podkreślenia wymaga jednak, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Jakkolwiek bowiem celem uzasadnienia jest przekonanie stron postępowania o trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to jednak ewentualna wadliwość argumentacji w nim zawartej, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu prawnego, niż zawarty w uzasadnieniu, nie świadczy o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zawiera odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści konkretnych przepisów prawa, a ponadto, gdy zawiera wyjaśnienie odnoszące się do ich zastosowania w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej wskazano na niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w związku z art. 73 ust. 1 Prawo celne i w związku z art. 165 § 2 i 4 O.p. poprzez uznanie, że mimo rażącego naruszenia prawa, a to powtarzającego się zaniechania organu podatkowego co do prawidłowego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, decyzja Dyrektora Izby Celnej nie jest dotknięta wadą nieważności. Spośród powołanych przepisów, przepisem o prawno-materialnym charakterze jest wyłącznie przepis art. 247 § 1 pkt 3 O.p., zgodnie z którym organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
Jak na wstępie już podkreślono, przez niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, rozumieć należy dokonanie wadliwej jego subsumcji do już ustalonego stanu faktycznego.
W rozpoznawanej sprawie, ani organy podatkowe, ani też Sąd I instancji, w ogóle nie stosowały tego przepisu, przyjmując, iż w okolicznościach jej stanu faktycznego przepis ten nie jest przepisem adekwatnym. Z tego też powodu, zwłaszcza zaś w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała dlaczego ze względu na stan faktyczny sprawy przepis ten miałby jednak w niej zastosowanie, zarzut niewłaściwego zastosowania wymienionego przepisu nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, ani też skuteczny. Ponadto, co jest nie mniej istotne z punktu widzenia omawianego zarzutu, podważając prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w R. nie narusza prawa, strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzucanego naruszenia art. 247 § 1 pkt 3 O.p. z konkretnym przepisem prawa, o którego stopień naruszenia toczył się spór w rozpoznawanej sprawie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.