Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 maja 2020r., sygn. akt I SAB/Gl 30/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Gmina") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej też: Wojewoda") w przedmiocie zwrotu Gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2015r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt.1), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu w określonym terminie (pkt.2), przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz strony sumę pieniężną w kwocie [...] złotych (pkt.3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt.4), zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy kwotę 100 złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania (pkt.5).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach wskazał, że Gmina pismem z [...] marca 2016r. zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: "Fundusz") o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne w kwocie [...] za 2015 rok.
Decyzją nr [...] z [...] lutego 2017r., nr [...] Fundusz przyznał Gminie kwotę [...] zł tytułem zwrotu utraconych dochodów oraz odmówił kwoty [...]. zł.
Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie. Ponadto pismem z [...] stycznia 2019r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Funduszu z [...] lutego 2017r.
Decyzją z [...] listopada 2019r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Funduszu z [...] lutego 2017r.
Pismem z [...] maja 2019r. Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na wydanie w dniu [...] listopada 2019r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Funduszu z [...] lutego 2017r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga w znacznej części jest zasadna.
Sąd I instancji podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. Wskazał, że Wojewoda wydał decyzję [...] listopada 2019r., a skarga na bezczynność wniesiona została [...] czerwca 2019r. WSA zauważył, iż odwołanie od decyzji Funduszu z [...] lutego 2017r. zostało wniesione przez skarżącą [...] lutego 2017r. i zostało przekazane Wojewodzie [...] lutego 2017r. Decyzja została wydana przez Wojewodę dopiero [...] listopada 2019r., czyli po upływie ponad 24 miesięcy, a zatem z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej: "k.p.a.") WSA stwierdził, że z akt administracyjnych nie wynika, aby Wojewoda przed wydaniem decyzji podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie.
Wobec powyższego WSA uznał, że bezczynność Wojewody w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. miała miejsce. Stwierdził że przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Funduszu z [...] lutego 2017r. było wyjątkowo znaczące i bez usprawiedliwionych przyczyn. Sąd I instancji zaznaczył, że skarga została złożona [...] czerwca 2019r., tj. przed wydaniem przez Wojewodę decyzji. W tej sytuacji należało umorzyć postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu (punkt 2 wyroku). WSA wskazując art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w zakresie jego punktów 1, 3 i 5. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej wyżej części i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej wyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniósł także o rozpoznanie sprawy bez rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi WSA zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji uznanie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyznanie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwoty [...] złotych;
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:
art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwej kontroli legalności działań Wojewody w zakresie rozpoznawanej skargi na bezczynność organu, i nie odniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, jak też błędne uznanie, że u skarżącej wystąpiły negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki i krzywdę moralna spowodowaną przewlekłością postępowania, a w konsekwencji przyznanie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy kwoty [...] złotych zamiast oddalenia skargi w tej części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina wniosła o jej oddalenie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.
W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna, wskazując obie podstawy kasacyjnych określone w art. 174 p.p.s.a.
Powołany w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmował niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji właściwej kontroli legalności działań Wojewody i nie odniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.
Zarzut ten jest bezzasadny. Zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. norma określa niezbędne elementy uzasadnienia rozstrzygnięcia, do których zalicza się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w: ONSAiWSA z 2010r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przesłanki te nie występują w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wszystkie przewidziane w powołanym przepisie wymagania. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługiwała na uwzględnienie i z jakiego powodu w części podlegała oddaleniu, a nadto, jakie były powodu umorzenia postępowania w części. Tezy skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do stwierdzenia, że jej autor nie podziela stanowiska Sądu, jak też wyrażona ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie mogą stanowić o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ugruntowany jest od dawna pogląd prezentowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w nauce prawa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2016r., sygn. II GSK 702/15, wyrok NSA z 19 czerwca 2018r., sygn. II GSK 2336/16, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018r., sygn. II GSK 2671/16, wyrok NSA z 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16).
Jest oczywiste, że zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, która ma jedynie charakter pisma procesowego w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., zawierającego stanowisko organu w sprawie wniesionej skargi.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt – nie zaś z oceny tych okoliczności wyrażonej w odpowiedzi na skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2016r., II GSK 357/15).
W kontekście analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej istotne jest więc to, czy z rozważań Sądu I instancji wynika, z jakiego powodu skarga została rozstrzygnięta w sposób określony w sentencji zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jaka argumentacja przesądziła o uwzględnieniu skargi w przeważającej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wskazane warunki zostały spełnione i bez wątpliwości należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przechodząc więc do drugiej z podstaw skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej, opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, wymaga wskazania formy tego naruszenia.
Błąd wykładni z reguły polega na nieprawidłowym ustaleniu treści normy prawnej, na skutek wadliwe przeprowadzonego procesu wykładni. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie stosowanej normy prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, powinien wskazać, jaka jest właściwa treść normy prawa materialnego, będąca rezultatem procesu prawidłowej wykładni tych przepisów.
Odnosząc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanowiska Sądu I instancji, które ten Sąd wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając w konsekwencji zasadność zarzutów skargi Gminy.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa" postawiony został w całkowitym oderwaniu od wyżej wskazanych reguł - skarga kasacyjna nie wyjaśnia ani na czym polega ("ich") błędna wykładnia tego przepisu, ani też, jaki winien być wynik procesu prawidłowej jego wykładni. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 29 października 2009r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy uzasadnienie skargi kasacyjnej zidentyfikował ten zarzut, jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z ustalenia, że autor skargi kasacyjnej podjął próbę wykazania, że ten przepis nie powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem organu w sprawie zachodziła konieczność interpretacji prawa, a w tej sytuacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, co znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 6 lutego 2013r. (II OSK 1859/11).
Ponadto organ wskazał, że sprawa była zawiła, a zwłoka w jej załatwieniu była wypadkową wielu czynników, w tym negatywnym sporem kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Śląskim a Marszałkiem Województwa Śląskiego, wpływem [...] spraw dotyczących zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, utrudnieniem wobec niemal całkowitego braku orzecznictwa, a przygotowanie projektu rozstrzygnięcia było poprzedzone wielogodzinną analizą orzecznictwa i doktryny w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego oraz wielogodzinnymi dyskusjami wewnątrz Wydziału [...]. Organ wskazał także, że dla rozstrzygnięcia poszczególnych spraw konieczne było zajęcie stanowiska w wielu istotnych kwestiach faktycznych, a "pracownik prowadzący niniejszą sprawę (tak jak i pozostali pracownicy Oddziału) jest znacząco obciążony pracą" (str. [...] uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumenty te całkowicie pomijają istotne okoliczności sprawy, na które powołał się Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Wystarczy w tym miejscu wskazać, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska wydał decyzję w dniu [...] lutego 2017r., Gmina złożyła odwołanie w dniu [...] lutego 2017r., a ponadto pismem z [...] stycznia 2019r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Funduszu nr [...]. Decyzja Wojewody Śląskiego została wydana [...] listopada 2019r.
W okresie tym, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, organ odwoławczy nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale również nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., obejmującego zawiadomienie o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu. Uprawniona więc była ocena wyrażona przez Sąd I instancji, że zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, i jego zakończenia, uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela, co prowadzi do stwierdzenia o bezzasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a.
Należy zauważyć, że zwłoki w merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez Wojewodę Śląskiego nie mogą usprawiedliwiać ani "zawiłość sprawy wymagającą głębokiej analizy zarówno dokumentacji, jak i orzecznictwa", ani [...] spraw, które wpłynęły do Wojewody Śląskiego (przy czym nie wiadomo w jakim okresie), a także oczekiwanie na rozstrzygnięcia w sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się też, że "w niniejszej sprawie doszło do zaniedbania obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki oraz wskazania terminu załatwienia sprawy".
W świetle prawidłowych ustaleń Sądu I instancji podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 381/18, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, tak jak w niniejszej sprawie zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. (pkt I. 2 petitum skargi kasacyjnej), należy stwierdzić, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy.
Jest to dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018r., sygn. akt I OSK 2229/17; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2230/17).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy wskazują na bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Bezczynność, która występowała przez okres ponad 2 lat. W tym czasie organ nie podjął w sprawie żadnej czynności. Nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki. Nie wyznaczył też nowego terminu załatwienia sprawy wraz z powiadomieniem gminy o tym terminie. Tak więc w sytuacji, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie Gminie kwoty [...] zł. było działaniem zasadnym, mającym na celu zdyscyplinowanie organu do jak najszybszego załatwienie sprawy, a działanie to miało na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania.
Prawidłowe było również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi bowiem okoliczność, że o odpowiedzialności za koszty postępowania sądowoadministracyjnego decydować powinna zasada rezultatu.
Z podanych względów postawione Sądowi I instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz błędnej wykładni wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa materialnego uznać należy za chybione.
Wobec powyższego skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ((t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265).